Vers une definition du projet urbain, la planification du reamenagement du Vieux-Port de Montreal.

Le terme << projet urbain >> sous-entend a la fois une operation particuliere d'amenagement et un concept tres specifique, une alternative a la planification traditionnelle. Il est alors entendu comme etant une pratique planificatrice ouverte et souple, comme le produit de la rencontre d'acteurs autour d'un territoire. L'apparition de cette notion << participe d'un fantastique processus de retournement des idees qui, depuis trois decennies, a completement renouvele les concepts utilises dans l'amenagement des villes >> (Tomas 1998, 17). Ingallina (2001,3) souligne cependant que la reflexion sur le projet urbain est en cours; << il s'agit d'un concept et d'une maniSre d'agir en formation qui marquent un moment de transition entre la maniere traditionnelle de penser l'urbanisme et une nouvelle approche, moins figee et plus ouverte aux transformations et aux debats >>.

Le reamenagement du Vieux-Port de Montreal temoigne d'une operation d'urbanisme majeure pour Montreal et d'un processus de planification qui illustre certaines facettes d'une demarche de projet urbain. Le Vieux-Port de Montreal est un vaste espace public situe au coeur de la ville, entre le Vieux-Montr,al et le fleuve Saint-Laurent (cf. figure 1). Ce site, qui etait desert, dans les annees soixante-dix, connait aujourd'hui un succes considerable et l'importance de sa frequentation s'affirme d'annee en annee (1). Vieux-Port et Vieux-Montreal sont devenus le principal pole touristique de l'agglomeration.
Le Vieux-Port, territoire federal, a ete reamenage et est gere par la Societe du Vieux-Port, une societe de la Couronne. Il aura fallu pres de vingt ans et 8 plans officiels differents, couvrant la totalite ou une partie du Vieux-Port, pour qu'un parti d'amenagement soit finalement adopt, en 1990 et que les amenagements soient inaugures en 1992 a l'occasion des ceremonies marquant le 350eme anniversaire de la fondation de Montreal. Le long cheminement qui a conduit a l'espace public et degage que nous connaissons aujourd'hui, aura permis que les representations evoluent et que les specificites du site portuaire soient devoilees et affirmees. C'est une vision totalement opposee a la rentabilisation des terrains qui etait initialement recherchee. Le parti d'amenagement retenu est entre en resonance avec les attentes des Montrealais, ce qui explique aujourd'hui son succes. Le bilan n'est toutefois pas entierement positif et il faut questionner les tendances d'evolution du site portuaire par rapport
aux themes qui ont fonde son identite.

L'objectif de cet article est d'explorer diverses connaissances sur le projet urbain et de montrer en quoi l'exemple de la requalification de la friche portuaire montrealaise alimente la reflexion et participe a la definition du projet urbain. Un bref rappel sur le contexte socio-economique et urbain ayant favorise l'emergence du concept de projet urbain fait l'objet de la premiere partie. La deuxieme partie presente trois echelles couramment retenues pour parler de proj et urbain. C'est toutefois une approche qui synthetise les differentes dimensions mises de l'avant par le projet urbain qui est privilegiee, ceci en comparaison avec les dimensions vehiculees par le modele comprehensive de la planification (troisieme partie). L'enthousiasme qui ,merge de cette reflexion et de la definition qui est donnee du projet urbain, ne doit cependant pas cacher certaines derives qui guettent cette approche (quatrieme partie). Au sein de ce cadre d'analyse est exploree la facon dont le reamenagement du Vieux-Port s'inscrit dans une demarche de projet urbain sans toutefois echapper a certaines derives. Enfin la conclusion souligne en quoi le concept de projet urbain nous interpelle dans une demarche de planification, quels enjeux il nous invite a considerer et quels moyens il nous conduit a mettre en oeuvre pour une meilleure comprehension des territoires et des projets.
Projet urbain et urbanisme de regeneration

La formule << projet urbain >> a ete employee en Europe a partir des annees soixante-dix (Tomas 1998; Ingallina 2001), pour s'opposer a l'urbanisme fonctionnaliste dans un contexte socio-economique en evolution. L'intervention sur la ville se situe aujourd'hui en effet dans un contexte de reurbanisation, favorisant des interventions par projet. Il ne s'agit plus de reguler, guider et controler la croissance, bien souvent en peripherie de la ville mais de trouver des initiatives pour stimuler un developpement des espaces centraux et ralentir l'etalement de la tache urbaine. C'est ce que Chaline (1999) appelle << l'urbanisme de regeneration >>, qui se caracterise par l'ampleur spatiale de la formation de friches, l'obligation qui contraint les pouvoirs publics a intervenir pour reconquerir ces espaces et le renouvellement des objectifs et des methodes de l'amenagement.

Le montage des operations de reconversion de friches est souvent long et difficile. Les responsables de l'amenagement ne peuvent plus envisager de concevoir un plan et de le mettre en oeuvre de facon stricte tel qu'il a ete elabore. Il faut l'adapter a un environnement en evolution rapide et a un systeme d'acteurs complexe. Ce contexte qui a evolue est a l'origine d'enjeux nouveaux pour les planificateurs et nous verrons comment le concept de projet urbain tente de repondre a ceux-ci.

Les echelles du projet urbain

Le concept de projet urbain recouvre de nombreuses situations et ambitions. Il y a un consensus sur l'idee qu'une certaine confusion, qu'un flou regne autour du sens de la notion de projet urbain (Claude 1997, 61; Ingallina 2001, 5). A travers sa double dimension de << projet >> et d' << urbain >> il temoigne de temporalites et d'echelles variees d'interventions sur la ville. Merlin et Choay (1996) distinguent trois types de signification au projet urbain : le projet urbain politique, le projet urbain operationnel et le projet urbain architectural et urbanistique. C'est une premiere facon d'aborder ce concept.

Le projet urbain politique ou projet de ville

<< Le projet urbain politique est un projet pour la ville, en tant que cite ; il propose des images collectives de l'avenir >> (Merlin et Choay 1996, 646). Le projet doit permettre << de toucher les decideurs et d'emporter l'adhesion de la population du quartier ou de la commune autour de l'affirmation d'une identite collective et d'une conception partagee de l'avenir collectif >> (ibid p.644). Le projet urbain veut mobiliser l'ensemble des acteurs autour d'une image future (Piton 1996, 127). Ascher (1991) parle dans ce sens de << projet de ville >> et de << projet d'agglomeration >>. Ces projets, qui rejoignent les objectifs de la planification strategique, necessitent d'identifier les potentialites et les handicaps de la ville, les enjeux majeurs, d'organiser une demarche de consultation et de partenariat et de presenter un projet consensuel. Les projets adoptes vont privilegier le choix d'axes generaux de developpement. Ils temoignent d'une reflexion sur les moyens et les acteurs du developpement urbain. Les interventions sur la ville sont par la suite concues de maniere ciblee par l'intermediaire de projets specifiques.

Ascher (1995, 217) souligne que << l'efficacit, des schemas directeurs adoptes ces dernieres annees tient moins a une precision, de toute facon tres illusoire, qu'aux effets de leur preparation et aux processus enclenches a cette occasion >>. Il ne s'agit pas juste de consulter les acteurs economiques, culturels et sociaux mais de les integrer au processus d'elaboration du projet (ibid).

Le projet urbain operationnel ou grande operation d'urbanisme

Le projet urbain operationnel est represente par des << operations urbaines d'une certaine ampleur, durant au moins une dizaine d'annees, generalement multi-fonctionnelles, associant des acteurs prives et publics nombreux et necessitant une conception et une gestion d'ensemble >> (Merlin et Choay 1996, 647). Ce sont des operations urbaines complexes, qui reunissent des projets varies dans un programme, un plan et des formes d'ensemble (Ascher 1995, 238). Ces operations urbaines peuvent profiter d'un evenement particulier (jeux olympiques ou exposition universelle) pour enclencher un projet pour la ville.

Ce qui est mis de l'avant dans ces operations, c'est leur lien avec la ville; la capacite de ces projets a la fois de transformer la ville sur un espace particulier et de participer a une vision d'ensemble, donc de jouer un role structurant. Pour Merlin et Choay (p.647), ces operations ont un statut nouveau <<servant tout a la fois de point d'appui, de bras de levier et de poles structurants pour entrainer, animer et organiser le developpement humain>>. Busquets (1991, 129) ajoute que le processus urbanistique <<est articule a partir des actions et/ou projets qui ont la capacite d'etre executes et qui dans leur ensemble, sont capables de mettre en mouvement la ville ou un grand secteur de celle-ci, pour cette raison ils ont leur propre force mais aussi une grande capacite inductrice>>. Ascher (1991, 13) cite dans ce sens les <<masterprojects>> qu'il definit comme des operations ponctuelles ayant un impact sur l'urbanisation, l'image d'un quartier ou d'une ville. Il s'agit de realiser un equipement ayant une fonction urbaine specifique (une gare, un hopital, un musee, un palais des congres, un complexe de loisirs, etc ...) et d'impulser par et autour de celui-ci une dynamique urbaine (de croissance, de mutation, de restructuration).

Le reamenagement du Vieux-Port de Montreal est un exemple de grande operation d'urbanisme avec une ambition a plusieurs echelles. C'est un projet d'ampleur metropolitaine, qui visait a reconquerir une friche dans un espace central et a ouvrir la ville sur l'eau. A l'echelle locale, le projet devait mettre en valeur le Vieux-Montreal, l'arrondissement historique qui jouxte le Vieux-Port, dont l'histoire a toujours ete etroitement associee au site portuaire. Par la duree de son processus de planification (pres de 20 ans), l'importante mobilisation qu'a suscitee le projet, le succes du site reamenage et l'ampleur de ses repercussions aujourd'hui, cette vaste operation d'urbanisme (couvrant 54ha) marque l'histoire de la planification urbaine montrealaise (Courcier 2002).

Le projet urbain architectural, centre sur un batiment

Le projet urbain architectural est centre sur un batiment, ou un ensemble de batiments. Il s'agit d'une demarche architecturale et urbanistique integree. Le projet architectural est defini en relation etroite avec les elements de la forme urbaine environnante. Huet (1986), parle d'un projet urbain comme instrument de mediation entre la ville et l'architecture. La prise en compte de la forme urbaine ou des formes urbaines depasse le domaine strict des techniciens pour integrer les aspects economiques, culturels et sociaux (Mangin et Panerai 1999).

Les architectes insistent sur le travail du projet << pour mieux distinguer la conception comme processus, qui participe elle-meme a l'elaboration du programme, et la conception comme produit, comme mise en forme du programme >> (Merlin et Choay 1996, 648). C'est un va et vient entre programme et produit qui permet de preciser et d'affiner le projet final.

Une nouvelle discipline?

Par rapport a ces echelles de projet, qui referent aussi a des disciplines specifiques, les auteurs ne s'entendent pas pour definir le projet urbain et la tentative d'associer ce concept a une discipline existante est des plus contradictoire. Plusieurs auteurs associent projet urbain et urban design (Merlin et Choay 1996, 648; Ingallina, 2001), tandis que d'autres soulignent au contraire la difference entre ces deux approches (Giraldeau, 1990). Deux auteurs tres impliques dans des realisations concretes soulignent que le projet urbain se situe a un niveau intermediaire entre la planification et l'architecture (Devillers, 1990, p.5) ou entre le plan et le projet traditionnel (Busquets, 1990). Enfin certains intervenants parlent d'urbanisme de projet, notamment pour qualifier l'urbanisme barcelonais des annees quatre-vingt (Bohigas, 1985) ou de systeme d'urbanisme de projet quand ce sont les projets particuliers qui composent le plan global (Merlin et Choay 1996, 647). L'urbanisme de projet refere toutefois plus, selon d'autres auteurs, aux pratiques du debut du 20e siecle et au mouvement City Beautiful (Marsan 1994, 324), au mouvement moderne (Pinson 1997; Devillers 1994), et c'est pour justement pour s'en distancier qu'est employe, depuis les annees soixante-dix, le terme << projet urbain >>.

Cette hesitation pour rapprocher le projet urbain a des disciplines existantes ou au contraire marquer sa specificite, montre que ce concept est en cours de definition. Il me semble que plutot que d'enfermer le projet urbain dans l'une ou l'autre des disciplines ou echelles d'intervention, l'interet de ce concept se situe au contraire dans sa capacite de liaison et d'articulation. Ainsi les echelles identifiees doivent se conforter pour mieux dialoguer. Pour reprendre les termes de Devillers (1994, 12), le projet urbain ne releve pas d'une profession mais d'une competence, ce n'est pas une procedure mais une demarche. Il s'agit de constituer une equipe pluridisciplinaire, de depasser les logiques sectorielles et d'adopter une attitude ouverte. Il s'agit de composer avec l'existant (ibid).

Les dimensions mises de l'avant par le projet urbain

Face a ces differentes acceptations du projet urbain--qui pour certaines restent encore trop sectorielles--il est important de synthetiser ce qu'apporte de specifique cette pratique planificatrice, ceci quelles que soient les echelles d'intervention ou les disciplines considerees. Cette partie degage les dimensions qui sont mises de l'avant par le projet urbain, en les comparant aux dimensions qui ont ete avancees par la planification traditionnelle ou modele comprehensive (cf. fig. 2).

Processus de planification ouvert et souple

Le projet urbain s'inscrit dans un processus de planification ouvert et souple. Il n'est pas statique et fige, il evolue et doit s'integrer dans un environnement en evolution. Il doit trouver sa place dans la dynamique urbaine. Sa rationalite n'est pas donnee a l'avance, elle se fabrique progressivement au cours du processus de planifcation. C'est une attitude qui permet une ouverture aux opportunites et aux incertitudes. C'est aussi un positionnement qui cherche a associer dans la conception et la mise en oeuvre du projet des acteurs diversifies. Le projet urbain permet l'apprentissage des acteurs au sein du processus de planification et l'appropriation par la population du projet. Il se preoccupe de la construction progressive de sens du projet.

Dans le modele comprehensive, le projet est quelque chose de bien defini, ou bien il sera realise tel que prevu, ou bien il y aura des derogations, mais on ne prend pas en compte au debut l'ecart possible entre le projet et sa realisation. C'est une vision lineaire de la conception, puis de la realisation et du suivi d'un projet qui est affichee, telle que proposee dans l'ouvrage de Wrenn (1983), sur le redeveloppement des watelfronts (cf. fig.3).

[FIGURE 3 OMITTED]

Dans le projet urbain on considere des le depart, que le projet va evoluer au fur et a mesure de sa conception et de sa realisation. Le processus de decision peut etre considere comme un processus pluraliste de convergence vers un compromis, tel que l'expose Monnier (1992), a propos de l'evaluation de l'action des pouvoirs publics.

Le programme ne progresse pas lineairement depuis la declaration d'intention initiale jusqu'aux resultats, mais se transforme sous l'effet des conflits successifs, une decision "emerge" de l'echange de points de vue et d'arguments de diverses natures (ibid). Le processus de decision peut se representer tres schematiquement sous la forme d'un flux tourbillonnaire qui comprend trois composantes principales : la formulation de l'action, la mise en oeuvre de l'action et l'evaluation des effets (ibid p.87).

La planification doit admettre les fluctuations, la creativite, le flou, << mais en contrepartie pour que ce management ne se transforme pas en empirisme complet, antithetique de l'urbanisme, le projet << essentiel >> doit etre, quant a lui, encore plus que dans la planification traditionnelle, formalise, explicite, durable, totalement accepte et approprie par tous les intervenants; les strategies doivent etre plus procedurales, c'est-a-dire porter sur des manieres de problematiser et des schemas d'actions, et non sur des choix particuliers (substantiels) >> (Ascher 1995, 212). Le projet urbain propose une conception du rapport entre connaissance et action ou il n'y a plus de rapport de subordination de l'un a l'autre comme dans le passe mais des allers et retours continuels entre l'un et l'autre.

Dans le cas du reamenagement du Vieux-Port de Montreal, le projet n'a pas ete conduit de maniere lineaire, mais presente une serie d'allers et retours entre sa formulation et sa mise en oeuvre, qui a permis d'atteindre progressivement un compromis entre l'ensemble des acteurs, a la fois les representants des differents paliers de gouvernement et la population. Pour le gouvernement federal, proprietaire du territoire et responsable de l'amenagement, l'objectif etait a la fois de rentabiliser ses investissements (par une eventuelle privatisation du site) et de redorer son image au Quebec (dans un contexte referendaire et a la suite de projets contestes comme l'aeroport de Mirabel). Pour le gouvernement provincial et la Ville de Montreal l'enjeu s'est situe particulierement par ratSport au dynamisme du Vieux-Montreal, que le reamenagement du Vieux-Port devait stimuler et non concurrencer. Enfin pour les Montrealais l'important etait l'accessibilite publique du site.

Le processus de planification du reamenagement du Vieux-Port de Montreal peut etre illustre par le flux tourbillonnaire presente par la figure 4. Des interventions physiques ponctuelles sur le site (patinoire, promenade), l'utilisation des hangars vacants (marche aux puces) et la tenue de manifestations (Cirque du Soleil, expositions) ont permis, bien avant l'amorce des travaux majeurs et l'inauguration officielle, de faire du Vieux-Port une destination montrealaise et de tester ainsi la pertinence et la faisabilite de certaines affectations ou utilisations (cf. figure 5).

[FIGURE 4 OMITTED]

Coherence locale et logique ascendante

Le projet urbain propose une coherence locale, c'est-a-dire l'approfondissement d'un projet particulier, delimite dans le temps et l'espace. Il presente l'interet d'etre precis et concret. Bohigas (1985) parle de <<realisme economique, social, culturel et politique>>. Le projet urbain temoigne d'une reflexion sur les acteurs en presence et les moyens disponibles. Pour Busquets (1990, 1991), c'est le caractere concret du projet urbain qui lui donne sa force et sa capacite a transformer la ville, la mettre en mouvement, dans la mesure ou il repose sur une reflexion plus generale.

Dans la planification traditionnelle, c'est plus une coherence globale qui etait recherchee. Le plan directeur visait une certaine exhaustivite a l'echelle de la ville et avait l'ambition de donner une vision generale integree des differentes dimensions du territoire. Ce plan general dictait des projets particuliers qui devaient s'integrer dans un schema directeur precis et fige. Or l'inadaptation de l'un a l'autre en faisait souvent des categories contradictoires et conduisait a des derogations. << A la difference du Mouvement moderne, qui definissait une hierarchie en "cascade" entre les echelles, l'experience actuelle demontre l'avantage qu'il y a a travailler de maniere simultanee a des echelles differentes dans un va-et-vient reciproque >> (Busquets, 1999, . << C'est de moins en moins le plan d'ensemble qui definit les projets particuliers, et de plus en plus les projets particuliers qui composent le plan global >> (Merlin et Choay 1996, 647).

Lors de l'elaboration de projets pour le Vieux-Port, les architectes ont bien souvent ete surpris et decontenances par l'absence de programme precis devant guider leurs propositions. L'idee etait en effet que ces propositions permettent de participer a l'elaboration du programme. Ce sont d'autre part des principes de reamenagement qui ont ete proposes a l'issue des consultations publiques et non des elements de programme. C'est a partir de ces principes qu'il a fallu construire un programme, dans un va-et-vient entre principes generaux et propositions d'equipements.

L'approche evolutive, dans une logique ascendante, pratiquee des l'amorce des discussions sur le reamenagement du Vieux-Port par le gouvernement federal, et mise en oeuvre par la Societe du Vieux-Port a montre son interet dans le long terme. Elle a favorise la maturation du projet et sa specificite. Il a cependant ete difficile pour le Federal d'intervenir sans plan approuve et certaines interventions (telles que la demolition des silos ou les travaux de l'esplanade) ont ete critiquees.

Integration et ouverture democratique

Le proj et urbain recherche l'integration des differentes dimensions du projet, la confrontation de ses composantes internes et externes. Busquets (1990, 16) souligne que la grande portee du projet urbain lui vient de ses possibilites relationnelles (articulation des espaces et des batiments, confrontation des symboles et des fonctions), qui conduisent a l'approfondissement de son contenu et a sa justification.

Le projet d'urbanisme a souvent ete legitimite par des donnees exterieures et applique en faisant abstraction des specificites du lieu, alors que le projet urbain << doit surgir de la dynamique locale >> (Remy 1998, 5). Le projet d'urbanisme traditiomlel resulte alors d'une demarche d'experts, dans une logique qui s'est voulue scientifique. Il est base sur des objectifs generaux definis par des planificateurs. Il s'est d'autre part souvent laisse enfermer dans une approche juridique et reglementaire qui a fini par l'exclure. C'est-a-dire quand les donnees chiffrees du programme telles que les hauteurs, densites, superficies, occultent le projet, la vocation du lieu, sa specificite, son symbolisme ou encore son image. A l'ambition scientifique du projet d'urbanisme, le projet urbain propose au contraire un choix, une revendication politique.

Le projet urbain est une demarche d'insertion et d'integration, il propose une ouverture democratique. L'interet general doit etre construit progressivement avec les acteurs. Il ne s'agit plus de faire prevaloir un interet general mais d'aboutir a une certaine forme de compromis. C'est la demarche mise en oeuvre qui est importante et qui permet d'aboutir a cette idee de compromis. Il y a une evolution de l'interet general substantiel vers l'interet general procedural. C'est le caractere concret du proj et et son potentiel mobilisateur qui facilitent les debats et qui autorisent une reflexion et des partenariats sur quelque chose de precis : un projet particulier plutot que des objectifs generaux pour la societe.

Dans l'exemple du Vieux-Port, le gouvernement federal a montre, des l'amorce des discussions, sa preoccupation de consulter les Montrealais. Des 1977, le ministre Ouellet propose une ouverture a la discussion par la creation de l'Association/Le Vieux-Port (qui favorise l'implication des Montrealais) et l'organisation de la consultation publique en 1978-1979. Cette initiative a ete une premiere a Montreal, pour un tel projet d'amenagement. Et lors de la relance de la Societe du VieuxPort en 1984, celle-ci a pour mandat de consulter a nouveau la population. Ces deux etapes de consultations ont ete un atout en terme d'image et de creativite. La consultation de 1985-1986 a particulierement contribue a la prise de conscience du caractere historique et patrimonial du site portuaire et de son importance pour la Ville. Elle a favorise la decouverte du << genie du lieu >> (Gariepy 1986), qui s'est impose face a des idees issues d'autres experiences de reconversion de waterfront. Des decisions majeures ont ete prises a la suite de cette consultation, conduisant a l'abandon de projets visant un developpement plus ou moins intensif du site. Le Comite consultatif a conclu alors que la vocation principale du Vieux-Port doit etre celle de lieu public, de detente et de recreation (Comite consultatif 1986).

Une definition du projet urbain qui met l'accent sur les acteurs et le processus mis en oeuvre

Le potentiel reconciliateur du projet urbain et son pouvoir dialectique lui donnent sa force. Le projet urbain permet de repondre a des oppositions, notamment entre conception et realisation qui ne sont pas des etapes autonomes ; le projet englobe l'action et se laisse englober par elle (Boutinet 1993a, 65 et 83). Boutinet (1993b, 252) ajoute que le projet se situe quelque part entre theorie et pratique et pourrait les reconcilier << en posant un pied dans celui du discours et l'autre dans celui du faire>>.

Il y a un consensus sur l'idee que le projet urbain est issu d'une critique de l'urbanisme reglementaire et techniciste (Hayot, 1997, 22) et qu'il y apporte une alternative interessante. C'est une certaine globalite que recherche le projet urbain et qui est soulignee de maniere differente par plusieurs auteurs (Roncayolo 1997; Ingallina 2001). Mais finalement peu d'auteurs se sont engages a donner une definition du projet urbain et celles qui existent sont generalement succinctes; elles sont liees a un aspect ou une situation particuliere, ce qui contredit cette idee de globalite.

La definition qui me semble la plus forte et la plus revelatrice des enjeux qui viennent d'etre detailles est celle proposee par Laperriere (1998, 116) (2) : << Le projet urbain est le produit de la rencontre des acteurs sociaux autour de la definition des enjeux, du choix des strategies ...