دراسة و تحليل السياسات العمومية للتصرَف في الأراضي في المدن الكبرى و المتوسّطة

من طرف **Admin** الإثنين ديسمبر 26, 2011 1:38 am

دراسة و تحليل السياسات العمومية للتصرَف في الأراضي في المدن الكبرى و المتوسّطة بمنطقة الشرق الأوسط و شمال إفريقيا ("المينا") و تأثيرها على عمل و تنظيم الملكيات الزراعية
الدَورة الرابعة
إهتمام أو عدم إكتراث التخطيط الحضري بالزراعة ؟
إنّ القرارت الكبرى المتّخذة في إطار السياسات العمومية للتصرّف و تهيئة الأراضي الحضرية و شبه الحضرية يبقى العنصر الأول الذي يتقرّر من خلاله مصير الزراعة الحضرية.
ففي دول "المينا" بقيت مناطق الزراعة الحضرية ضمن تقاليد سكان المدن و لكن بالرغم من وجود بعض العناصر التي تعطي صورة موحدة لهذه المنطقة من حيث المناخ و الثقافة والدَين فإنّ السمة البارزة تتمثّل في غياب سياسة واضحة لدول هذه المنطقة فيما يتعلّق بالزراعة الحضرية سواء تعلّق الأمر بالمسائل الغذائية أو العقارية أو الإقتصادية و غيرها.
كما أنّ وضعية هذه الزراعة الحضرية تختلف من بلد لآخر هذه الفوارق تفسّر بإختلاف السياسات الوطنية و المحلية و نظام ملكية الأرض.
و بصورة عامة ففي جلّ بلدان "المينا" فإنّ سياسة التصرّف في الأراضي الحضرية لم تحظى بالعناية المرجوّة إذ في الغالب يقع إعتبارها كمساحات قابلة للتعمير. كما أنّ تغيير صبغتها الزراعية لتصبح أراضي صالحة للبناء في إطار سوق حرّة تخدم مصالح جلّ الأطراف الفاعلة في المجال الحضري. كما ذكر في الدَورة الأولى :
 فالمالكون يستنفعون بإرتفاع القيمة المادية للأرض،
 المزارعين غير مالكي الأراضي يستفيدون من تعويضات معتبرة إذا ما أجبروا على ترك أراضيهم،
 الباعثون العقاريون يتمكّنون من الحصول على أراضي بأسعار مناسبة،
 الباعثون الصناعيون يتمتعون من قرب البنية التحتية الحضرية (طرقات، طرقات سيّارة، مواني مطارات...) و بتوفّر يد عاملة زهيدة و أسواق الحواضر الكبرى،
 و تتمكّن السلطات العمومية من التوسّع العمراني و إنجاز التجهيزات الضرورية بدون عوائق عقارية،
جملة هذه المصالح، كما يوضّحه العديد من الباحثين المختصين في مجال الزراعة الحضرية، هي التي تقود المسؤولين الحضريين في دول "المينا" إلى إعتبار الأراضي الزراعية كنقاط سوداء في النظام المجالي للمدينة و التي ينبغي إعمارها. فعلى سبيل المثال في مصر صرح رئيس المجلس البلدي لمدينة مطرية في القاهرة اثناء حوار معه حول مستقبل الزراعة بمدينته ما يلي :
"لا حاجة إلى نشاط زراعي في مدينة مطرية، ففي مجلسنا المحلَي نحن لا نشجّع الأنشطة الزراعية. و عندما سنتخلّص من المتبقيَة منها سنجعل من مطرية مكانا يستطاب فيه العيش أكثر''.
و حتى يقع الحد من ظاهرة تهميش و الإستغناء عن الأراضي الزراعية الحضرية ، قامت بعض البلدان بإتّخاذ بعض الإجراءات التي تبقى بعيدة عن الحقيقة الميدانيَة وفق نظرة شاملة دون أن تطبق من طرف السلطات الجهوية و المحلية التي تبقى في أغلب الأحيان غير معنية بالنقاش و تحديد و وضع هذه الإجراءات. إقصاء هذه السلطات مرتبط بالتنظيم السياسي و الإداري لدول "المينا" و خاصة في ليبيا ، تونس ، موريتانيا ، مصر ، الجزائر و المغرب الأقصى وهي بلدان ذات مركزية كبيرة أي أنّ القرارات الكبرى في مجال التهيئة التَرابيَة يبقى شغل الإدارة المركزية. وحتى أن تمت إستشارة السلطات الجهوية فإنّ ذلك يحدث بصفة شكلية. أمّا الحكومات المحلية كالبلديات فعادة ما يقع تجاهلها.
إنّ إحتكار الإدارة المركزية لدول "المينا" لرسم السياسات العمومية للتصرّف المستديم للأراضي الزراعية الحضرية هو موضوع جدل واسع ومعقَد.
وعلى سبيل المثال فمركزية السلطة بالبلاد التَونسيَة أدت إلى جعل وزارة التجهيز و الإسكان والتهيئة الترابية ووزارة الزراعة والموارد المائية تلعب دورا هاما في التحولات التي شاهدتها الأرياف القريبة من الحواضر الكبرى خلال الفترة 1960-1980 وهي تقوم بنفس الدور إلى جانب وزارة البيئة و التنمية المستديمة المؤسسة حديثا في النقاش و إتخاذ القرارات المتعلّقة بتهيئة المجالات الحضرية الحالية.
إنّ مسألة علاقات النفوذ بين مختلفي ممثلي هذه الوزارات يمثّل عائقا لعمل محكم و ناجع. ويتمثل هذا المشكل في الإختيارات السياسية لتنمية المدن التونسية الكبرى و في تصوّر الدينامكيات التنموية الحضرية.
ففي إقليم تونس الكبرى فإن المثال المديري للتهيئة الحضرية و المثال الأخضر لإقليم تونس الذي تمّ إنجازهما من طرف إطارات إقليم تونس في السبعينيات و الذي كان يمكن أن يكونا قاعدة لتهيئة حضرية حقيقية لعاصمة البلاد لم تتم المصادقة عليهما من طرف وزارة الزراعة.
رفض المصادقة على هذه الأمثلة هو وارد عن :
- خيارات المثال المديري لتهيئة مدينة تونس الكبرى فيما يتعلّق بتعمير جزء من المنطقة السقوية الواقعة في أحواز المدينة.
- رغبة وزارة الزراعة لبعث قانونا خاصا قصد حماية الأراضي الزراعيَة على كامل تراب الجمهورية وبالأخص الحضرية منها المهدَدة بمخاطر الزحف العمراني.
هكذا أقرت وزارة الزراعة سنة 1983 قانونا لحماية الأراضي الزراعيَة من خطر التعمير (سيتمَ مدَ المشاركين النَص الكامل لهذا القانون).
I. قانون حماية الأراضي الزراعية في تونس الصادر سنة 1983
إن الهدف من وراء هذا القانون يتمثل خاصَة في حماية الأراضي الزراعية و التنظيم و التحكّم في البناء داخل المناطق العمرانية و السياحية و الصناعية. تترتب هذه الأراضي إلى ثلاثة مناطق (أنظر الخريطة):
 مناطق تحجير : وتتكوّن من المناطق السَقوية العمومية و المناطق الغابيَة الرَاجعة بالنَظر للملكيَة العموميَة و يحجّر البناء في هذه المناطق.
 مناطق صيانة : وتضم الأراضي الزراعيَة الخصبة ذات الإمكانات الزراعية و كذلك المناطق السقوية الخاصة.
 مناطق خاضعة لترخيص: و هي تضمّ المناطق الزراعيَة و المراعي غير المعنية بالصنف الأول و الصنف الثاني. إنّ تغيير صبغة هذه الأراضي الزراعية لتصبح صالحة للبناء يخضع إلى ترخيص مسبّق من وزارة الزراعة.
علاوة على أنّ هذا القانون قد قلّص من إستهلاك الأراضي الزراعية إلا أن التوسّع الحضري على حساب الأراضي الزراعية بقي هاما. فعلى سبيل المثال توسعت المساحة الحضرية لمدينة تونس أكثر من الضعف إذ تطورت من 9500 هكتارا سنة 1975 إلى أكثر من 22 الف هكتارا سنة 1990
و إزدادت بحوالي 4000 هكتارا مابين 1986 و 1991. وتمثل الاراضي الزراعية حوالي % 60 من المساحات التي إكتسحها العمران، نصفها من الصنف الأوّل (أراضي تحجير).
إذا فقد بيّنت دراسة الوضع الحالي أنّ قانون حماية الأراضي الزراعية و الخريطة المرافقة له لتطبيقه قد حققت إلاَ جزءا من هدفها. و حسب مسؤولي إدارة التربة (المشرفين على إعداد خرائط حماية الأراضي الزراعية لكامل البلاد التونسية) يوجد عاملان يفسّران هذا الإخفاق الجزئي :
أوّلا غياب هياكل للمراقبة و للتطبيق الفعلي للتراتيب المتعلّقة بالتصرّف في الأراضي كما نصّ عليه القانون و العامل الثاني يتمثّل في غياب الإجراءات القانونية و المؤسساتية للتحكّم في العقار جهويا ومحليا.
وقد أظهرت دراسة حالات على الأرض أنّ عدم تطبيق هذا القانون مرتبط بطبيعة وأهداف القانون نفسه. هذا الأخير إهتمّ فقط بالنواحي الفنية (طبيعة الأرض، نوعية الزراعات...) و أهمل المشكل الأساسي المتمثّل في المضاربة العقارية و الدور الذي تقوم به السلط المحلية في التصرف في الأراضي الزراعية. بصفة عامة، وضع قوانين من طرف الإدارة المركزية غير ملائمة تماما لخصوصيات الزراعة الحضرية هي سمة جل بلدان المينا.
لنأخذ على سبيل المثال قانون الإصلاح الزراعي المتعلَق بإيجار الأرض في مصرسنة 1992.
.IIقانون الإصلاح الزراعي المتعلق بكراء الأرض في مصرسنة 1992 (5 دقائق)
قامت الحكومة المصرية بسن جملة من القوانين الزراعية خاصة تلك المتعلّقة بالتصرّف في الأراضي الزراعية الحضرية وأهمها هما قانوني سنة 1952 و سنة 1992:
 قانون 1952 : يهتمّ أساسا بتحديد مساحة الملكية الزراعية و تأطيرأنظمة إيجار الأراضي (وضعية مؤاجرة الأرض). ينص هذا القانون، الملائم لمستغلي الأراضي الزراعية، على وضع حدَ لقيمة مؤاجرة الأرض الزراعية حيث لا تتجاوز سبعة أضعاف الضريبة الموظّفة على الأرض. كما يضمن هذا القانون حقوق المؤجرين للأرض إذ أنّ عقد الإيجار يمكن أن يكون مدى الحياة و متوارثا لدى الأبناء.
 قانون 1992 قام بإلغاء جل الإمتيازات الإجتماعية لقانون 1952 فقد ألغى عقود الإيجار مدى الحياة و إمكانية إنتفاع الأبناء بصفة آلية بهذا الحق. كما حدّد هذا القانون 5 سنوات كحد أقصى لصلوحية هذا العقد و لم يحدد الحد الأدنى و بذلك يمكن أن لا تتجاوز مدة العقد دورة زراعية واحدة (بضعة أشهر فقط). كما ألغى قانون 1992 الرقابة الإدارية على أسعار المؤاجرة حتى يمكن لهذه الأخيرة أن تحدَد حسب قانون العرض و الطلب في سوق عقارية محررة تماما بفضل سياسة تحرير القطاع الزراعي الذي تنتهجه الحكومة المصرية منذ سنة 1986.
هناك عدّة حجج قدّمها المسؤولون السياسيون لتبرير هذا القانون :
• فبما أنّ المستغلّين مطالبين بدفع أثمان أرفع لإيجار الأرض فإنّ ذلك سيدفعهم إلى الإستغلال الافضل للأرض و الرفع بالتالي من الإنتاج و الإنتاجية.
• من جهة أخرى أصحاب الأرض بإمكانهم إسترجاع أراضيهم بأكثر سهولة و القيام بإستثمارات و هذا من شأنه أيضا أن يساهم في تحسين الإنتاجية.
إلاّ أنّ عديد البحوث بينت إن إنعكاسات و تأثيرات قانون 1992 كانت بعيدة عن الأهداف التي حدَدتها الحكومة خاصة في أطراف بعض المدن الكبرى مثل القاهرة و أسوان.
لقد بينت التَحقيقات المجرات على كامل التَراب المصري أن إقصاء المزارعين المؤاجرين للأرض كان بأعداد كبيرة كما وقع إهمال الأراضي بسبب إرتفاع أسعار إيجار الأرض (التي إرتفعت من 7 أضعاف الضريبة العقارية إلى 22 ضعف). وقد تحوّل المزارعين الذين أقصوا من الأرض أو الذين أجبروا على ترك الأرض إلى عمال مزارعين أو عمال في حظائر البناء أو في الصناعة. و قد عرفت الأراضي التي تركها المؤاجرين القدامى مصائر متعدّدة : بعضها أسترجعت من قبل أصحابها لإعادة بيعها كأراضي زراعية إذ كانت بعيدة عن المراكز الحضرية أو إلى أراضي معدّة لكي تكون مؤهلة للبناء بالنسبة للوضعية الأخرى.
وقد بينت نفس هذه التحقيقات أنّ الرفع من معاليم الإيجار قد أدّى إلى إنخفاض مستوى عيش مؤاجري الأرض، وحتى يعوّضوا إنخفاض مستوى العيش أو التمكّن من سداد معلوم إيجار الأرض لجأ المزارعون القادرون على ذلك إلى تعاطي أنشطة أخرى في الوسط الحضري للحصول على موارد إضافية (تجارة، سائق تاكسي، صناعة تقليدية...) أو لجأوا إلى التقليص من تكاليف الإنتاج (التخفيض من إستهلاك المدخلات الزراعيَة ، تعويض العمل المؤجر بالعمل العائلي...).
و أخيرا بالنسبة للمزارعين الذين تمكّنوا من مجابهة إرتفاع أسعار إيجار الأرض فهم يوجدون الآن في وضعية حرجة بما أن مدّة عقد إيجار الأرض لا تتجاوز السنة و ليس هناك ضمان حقيقي لتجديده. وكنتيجة لذلك فقد قلّص المزارعون من مستوى إستثماراتهم في الأراضي التي قاموا بإيجارها.
و قد يكون فشل التجربة المصرية قد أدّى بالحكومة اللبنانية في فيفري 2000 إلى وضع قانون يقضي بأن تكون مدّة عقد الإيجار لا يقلّ عن خمس سنوات و الهدف من ذلك هو تقديم ضمانات عقارية للمزارعين. و بالرغم من النوايا الحسنة لواضعي هذا القانون إلا أنّه يعاني من معارضة من لدى كبار مالكي الأرض لتطبيقه و في مقدَمتهم الجماعات الدينية التي إعتبرت أنّ مدة إيجار الأرض كبيرة لذا قررت عدم القيام بإيجارها خاصة بالنسبة للأراضي الحضرية الموجودة على الساحل أو القيام بإستغلالها مباشرة عن طريق اليد العاملة الزراعيَة.
إنّ دراسة هاتين التجربتين و غيرها تبيّن أن جل سياسات التصرف في الأراضي الخاصة بالمجال الزراعي لا يمكن أن يكتب لها النجاح إذا تمادت في تجاهل خصوصيات الأراضي الزراعية الحضرية، لأنها مخالفة تماما لتلك الواقعة داخل البلاد.
إنّ أخذ هذه الخصوصيَات بعين الإعتبار عند وضع سياسة تهدف إلى إستدامة الأراضي الزراعية الحضرية لايمكن لها أن ترى النور بدون إشراك السلطات المحلية. ذلك أنّ وضعية الزراعة الحضرية تختلف من مدينة إلى أخرى ليس فقط لأسباب إقتصادية مرتبطة بالمستغلات الزراعية بل كذلك لأسباب مرتبطة بالوضعية البيئية و كذلك الإجتماعية الخاصة بكل مدينة.
إن تجربة فرنسا، أول دولة زراعية في أوروبا و ثاني مصدر للمواد الزراعية و الغذائية في العالم، فيما يتعلّق بالتصرّف في الأراضي الزراعية الحضرية يمكن أن تكون مفيدة.
فقبل إصدار قانون اللامركزية لسنة 1983، حاولت الإدارة المركزية بالحكومة الفرنسية بشتَى الوسائل الحفاظ على الأراضي الزراعية الحضرية غير أنّ جلّ المحاولات باءت بالفشل.
لكن منذ بيان قانون اللامركزية في سنة 1983، الذي أعطى صلاحيات و حقوق واسعة للتجمعات المحلية في ميدان التهيئة الترابية، شاهدنا بروز عدة سياسات ناجعة تقاوم الإستهلاك المفرط للأراضي الزراعية الحضرية .
إنّ نجاح هذه السياسات تمّ بفضل إنخراط المسؤولين المحليين (مسؤولين سياسيين، منظمات غير حكومية، جمعيات المحافظة على البيئة، مزارعين، مخططي الحضر مدن...) الذين تناولوا بأكثر دقة المشاكل المرتبطة بتنمية الفضاء المحلي. كما تمكّنوا من وضع سياسة ملائمة مع واقع الأرض. مثل مدينة ران في هذا المجال يقتدى به.
III. دور الزراعة في تنمية مدينة ران الفرنسية
تقع مدينة ران غرب فرنسا على بعد 250 كلم من العاصمة باريس (أنظر الخريطة) ويتراوح عدد سكانها إلى ما يقارب 500.000 نسمة.
تعتبر هذه المدينة من أولى المدن الكبرى التي تمكنت من وضع سياسة تحافظ على الزراعة الحضرية (أنظر الخريطة). وتعتبر الأراضي الزراعية التي تمثّل 3/2 (ثلثي) مساحة المجال الحضري للمدينة أول مكوّن مجالي لمدينة ران ذات التخطيط متعدد المراكز.
و تتميّز الزراعة في هذه المدينة الحديثة بأنّها حيوية و ذات إنتاجية مرتفعة وتتوزّع على 1200 ضيعة زراعية متوسط مساحة كلّ واحدة منها 43 هكتارا. يخصّص 60% من المساحة الصالحة للزراعة إلى الزراعات العلفية و 34% لزراعة الحبوب و 6% هي أراضي بور و كذلك زراعات خضر و بقول يخصص إنتاجها للبيع المباشر.
وقد لوحظ منذ التسعينيات أن التوسّع الحضري لمدينة ران ترافق مع إخلال بالتنظيم الحضري و بالهيكلة العقارية الزراعية الذي خسر أكثر من 15 % من المساحة الزراعية الصالحة (5168هك).
ولوضع حد لهذه الوضعية قرّر المسؤولون المحلّيون بمناسبة إعداد المثال المديري سنة 1992 بتغيير جذري لسياستهم و توجيه العمل إلى إعادة هيكلة الفضاء الحضري و تحسين إطار عيش المتساكنين و الحفاظ على الأراضي الزراعية و التراث الريفي الموجود.
ولتحقيق ذلك و إقناع المتساكنين تركّز عمل المسؤولين المحليين على البعد المتعدد الوظائف للزراعة الحضرية. ولفرض نفسها و ضمان ديمومتها كان على الزراعة أن لا تؤدّي دورها الإقتصادي و ذلك بإنتاج المواد الغذائية فحسب بل كذلك القيام بوظيفة بيئية و إجتماعية و ذلك من خلال الخدمات التي تقدّمها و صيانة المشاهد و إستقبال المتساكنين (بيع مواد زراعية من المنتج إلى المستهلك، الضيعة البيداغوجية، تحسين مظهر مداخل المدن...).
إنّ تحقيق هذه السياسة قد تمّ بعد تحديد جملة من التوصيات (20) لضمان تنظيم جيّد للمجال المحلي. أولى هذه التوصيات، أهمية و طرافة، تتمثّل في تحقيق التوازن بين المدينة وريفها. والهدف المنشود هنا يتمثّل في إدراج الأراضي الزراعية في التصرّف الإجتماعي و الفضائي للمدينة. لماذا ؟ لأنّه بالنسبة للمسؤولين المحلّيين فإن نوعية مشاهد الأراضي الزراعية اليوم يمكن أن يكون إطار عيش المدينة في المستقبل.
وحتى يتطوّر المجال الحضري مستندا على هذا الإطار فقد قام المسؤولون المحلّيون بإبرام إتفاقيات مع المزارعين لتهيئة مستغلاتهم بطريقة ملائمة للإستعمالات الجديدة للريف الحضري (نزهة، ترفيه، قطف الثمار...)
وهكذا تحوّل الفضاء الزراعي بفضل هذه السياسة المحلية إلى عنصر قوة في إعادة هيكلة فضاء المدينة و مسألة التجاوب مع مختلف الأطراف

ونتيجة السياسة المتوخاة قام مسؤولو مدينة ران بالإتّفاق مع ممثلي 10 مدن فرنسية أخرى منها قرونوبل، نانت ، تولوز، أنجاي، أميان.... المهتمين بموضوع الزراعة الحضرية إلى بعث منظمة غير حكومية أطلق عليها إسم "الأراضي داخل المدينة".
وتنظّم هذه الجمعية التي تمثّل مصالح المزارعين الحضريين ملتقيات ودورات تكوينية من أجل:
- مواصلة الحوار و التشاور حول المجالات الحضرية و شبه الحضرية و ذلك بإعطاء الزراعة المكانة التي تستحقها أخذا بعين الإعتبار الطلبات الحضرية.
- تفعيل دور و مكانة الزراعة الحضرية من دون عزلها عن باقي الزراعة الفرنسية.
- تطوير السياسات الزراعية الحضرية ودعمها من طرف السلطات العمومية و كل الأطراف المعنية.
موقع الأنترنات لهذه المنظمة هو : [ندعوك للتسجيل في المنتدى أو التعريف بنفسك لمعاينة هذا الرابط]