REQUALIFICATION DES QUARTIERS D’HABITATION URBAINE
صفحة 1 من اصل 1
REQUALIFICATION DES QUARTIERS D’HABITATION URBAINE
من طرف Admin الخميس ديسمبر 22, 2011 12:38 am
MINISTERE DE L’EQUIPEMENT DE L’HABITAT
ET DE l’AMENAGEMENT DU TERRITOIRE
AGENCE DE REHABILITATION ET DE RENOVATION URBAINE
ARRU
37 ème CONFERENCE
RESEAU HABITAT ET FRANCOPHONIE TUNIS
ACCES A LA PROPRIETE DU LOGEMENT
REQUALIFICATION DES QUARTIERS D’HABITATION URBAINE
PDU PNRQP
&
PROGRAMME DE PROMOTION DES QUARTIERS POPULAIRES
DANS LES GRANDES VILLES
Slaheddine MALOUCH
Du 17 au 21 Novembre 2007
INTRODUCTION
La Tunisie comptait en 1956, année de l'indépendance, 3,8 millions d'habitants et disposait d'un parc de 650.000 logements, dont plus de la moitié étaient des logements précaires situés dans des « gourbivilles ». Les services urbains ne concernaient, à cette date, qu'une infime minorité de la population, et en 1966, dix ans après l'indépendance, seuls 15% de la population disposaient d'eau courante et le taux de branchement à l'assainissement n'excédait pas 5%.
L'amélioration des conditions d'habitat et un meilleur accès aux services urbains essentiels en milieu urbain ont été réalisés au cours des trente cinq dernières années, à des rythmes et selon des modalités variées. Ainsi en 2004, 98,8% de la population tunisienne disposent de l'électricité, 83,5% de l'eau courante et 53,4% de l'assainissement. Ces niveaux d'accès aux services urbains essentiels, sont importants et souligne l’effort de l’Etat en la matière. En effet la préoccupation du gouvernement Tunisien, et ce depuis l’indépendance, a été longtemps axée sur trois volets importants:
• la production de l’habitat en général et plus particulièrement de l’habitat individuel (87% du parc) ;
• la réhabilitation dans les quartiers populaires et/ou 3d’habitat anarchiques » apparus notamment des suites d’un boum démographique et de l’attrait des villes par rapport aux zones rurales.
• la résorption de l’habitat rudimentaire connu plus exactement sous le vocable « dégourbification ».
Au lendemain du changement, le chef de l’Etat a donné ses instructions pour la mise en place d'une stratégie Nationale de l'Habitat visant l'institution de différentes mesures d'ordre institutionnel, Juridique et financier basées sur quatre grandes orientations :
• accroître l'offre des terrains à bâtir et satisfaire notamment la demande sociale ;
• diversifier l'offre de logements et promouvoir le secteur privé de production ;
• renforcer la politique de réhabilitation et améliorer la gestion du parc de logements existants ;
• réformer le système institutionnel de financement de l'habitat et notamment le financement du social.
La mise en oeuvre de la stratégie adoptée en 1988 a produit une nette amélioration des conditions d'Habitat sur le plan quantitatif et qualitatif.
La durabilité de cette stratégie ayant été mise à rude épreuve, une actualisation a été entreprise en janvier 1998, puis en janvier 2000, permettant la relance du secteur par la mise en place d'un plan d'actions appropriées aux conditions Socio-économiques du pays.
HISTORIQUE ET PROBLEMATIQUE
Contexte favorable à l’apparition du phénomène de l’habitat spontané :
Au début des années 1960, la politique de l’Etat consistait à favoriser le développement de maisons privées, financées par des crédits bancaires et dont une partie des taux d'intérêts était bonifiée par l'Etat sous forme de prime à la construction. Ainsi, durant les années 1960, les politiques urbaines mises en œuvre par l'Etat étaient modestes en termes de réalisations et loin d'assurer l'intégration de la majorité de la population, la planification urbaine comme mode de régulation n'était pas encore à l'ordre du jour. L’Etat va organiser, sous la pression d’une demande toujours croissante de logements, le secteur de leur production qui avait commencé à voir le jour en 1957 avec la création de la Société Nationale Immobilière Tunisienne (SNIT). Ainsi de 1970 à 1980 nous avons :
La mise en place du plan national d’aménagement du territoire,
la création en 1972 du district de Tunis (aujourd’hui AUGT Agence d’Urbanisme du Grand Tunis),
la création des agences foncières (Agence foncière d'habitation –AFH- Agence foncière touristique – AFT- Agence foncière industrielle –AFI-)
la création de la Caisse nationale d'épargne logement (CNEL)
l’encouragement à la promotion immobilière privée
la création de l’Office National de l’Assainissement (ONAS)
Le financement et la promotion du logement social (Fonds de promotion du logement pour les salariés -F.O.P.R.O.L.O.S-) et création de la Société de promotion des logements sociaux (S.P.R.O.L.S.)
Création du code de l’urbanisme et du Périmètre d’Intervention Foncière (PIF)
L’ensemble des textes et la mise en place des institutions attestent de l’intérêt et de l’effort de l'Etat en faveur des villes et de leur organisation. Les infrastructures ont fait l'objet de schémas directeurs dans les grandes villes et ont permis d'équiper ces villes en services urbains. Les projets d'habitat étaient destinés de fait aux classes moyennes solvables. Parallèlement une demande additionnelle et non moins importante liée à une population pauvre opérant dans le secteur informel, était à la recherche d’un logement urbain. Cette population, n’ayant pas de possibilité, va devoir s’investir directement dans la production de son habitat.
L’habitat spontané en Tunisie :
Bidonvilles, « gourbivilles », logements rudimentaires, habitat précaire, habitat insalubre, quartiers sous équipés, quartiers sous intégrés, lotissements clandestins, habitat anarchique, habitat illégal, habitat périurbain, habitat irrégulier : ces définitions appellent toutes à une description de mauvaises conditions d’habiter. La terminologie la plus utilisée a été : « les quartiers d’habitat spontané », terminologie qui renvoie à la fois au regroupement anarchique de l’habitat en quartier non règlementaire.
Il est possible de dire pour résumer que les quartiers d’habitat spontané font référence :
• à de mauvaises conditions d’habiter étant donné les conditions sanitaires vétustes ou inexistantes.
• à un habitat construit partiellement. En effet la ou les pièces construites utilisent des matériaux précaires (tôle ondulée en guise de toitures, parpaing) ne répondant à aucune norme technique et souvent mal agencés.
• à un logement qui ne répond pas aux besoins réels du ménage en nombre de pièces.
• à un logement édifié sur des terrains non agrées par l’Etat non assainis ou non destinés à l’habitat (zones inondables, lits d’oued etc…)
• à l’implantation des logements en nombre important se faisant sans respect des voiries à prévoir pour la desserte et aboutissant le plus souvent à des quartiers enclavés.
• à l’extension consommatrice de terrains sans prise en charge par l’Etat des équipements de base pour les besoins de la population étant donné que la planification de l’Etat en la matière se fait sur des terrains urbanisables et agrées
II existe deux générations de quartiers d'habitat spontané en Tunisie:
les « gourbivilles », édifiés dès 1940 au sein des agglomérations urbaines ;
les quartiers d’habitat spontané développés dès 1970 à la périphérie des villes.
Les « gourbivilles » ont essentiellement été le produit de l'exode rural. Au lendemain de la deuxième guerre mondiale, des vagues de migrants vont affluer sur Tunis dont une partie s'installa dans les embryons de « gourbivilles » tandis que d’autres ménages vont occuper les logements vacants et ou disponibles de la Médina de Tunis. Ces logements étaient mis en location à la pièce par leurs habitants traditionnels, partis s'installer dans les nouveaux quartiers de la ville européenne. Au lendemain de l'Indépendance, la ceinture de « gourbivilles » dans le grand Tunis ainsi que la Médina représentaient des lieux d'habitat sur densifiés et investis par des populations économiquement marginalisées .
L’habitat spontané périurbain dans plusieurs villes du territoire est, quant à lui, le résultat d'une forte croissance urbaine alimentée en partie par l'exode rural et l'incapacité des programmes de production du logement social et d'équipements urbains à y faire face. 2
On pourrait définir l’ensemble de cet habitat dans ce qui est admis aujourd’hui comme de l’habitat non décent. Cet habitat regroupé est à l’origine de quartiers relevant des typologies suivantes :
Typologie des quartiers d’habitat spontané ou non décent
Les différentes enquêtes d’identification des quartiers d’habitat spontané menées depuis 1980 ont permis de dresser la typologie suivante :
Les quartiers d’habitat spontané de Type 1, sont des quartiers de grande concentration urbaine sous équipés et dépourvus de réseaux d’infrastructure. Leur sous intégration est due à la présence simultanée de facteurs physiques (nature et topographie du terrain, bâti précaire, statut foncier totalement ou partiellement irrégulier) et socio-économiques (population très pauvre). Cette pathologie appelle une intervention intégrée du type « réhabilitation », se situant à plusieurs niveaux, notamment :
• Foncier : Régularisation urbanistique et de la situation foncière des habitants ;
• Physique : Restructuration urbaine, réfection ou création de réseaux et complément d’équipements de première nécessité pour le quartier.
Ce sont ces quartiers qui ont fait l’objet d’une identification poussée et d’une prise en charge dans le cadre des projets de développement urbains à partir des années 1980.
Les quartiers d’habitat spontané de Type 2 sont issus la plupart du temps de lotissements clandestins ou non achevés par les lotisseurs de départ. Ils sont caractérisés par un statut généralement régulier, des constructions ordonnées et un bâti acceptable mais dont les réseaux sont défaillants ou insuffisants. Pour ces quartiers, l’intervention se limite à la réalisation des réseaux d’infrastructures manquants (assainissement, voirie, éclairage et un complément d’eau potable) ramenant ainsi le quartier au niveau d’équipement de la ville. Cette catégorie de quartiers dénommés quartiers populaires a fait l’objet de projets de réhabilitation dans le cadre des PNRQP(s) à partir des années 90.
Les quartiers anciens de Type 3 ou quartiers centraux. Ces derniers présentent un bâti vétuste et délabré du fait du statut de propriété relevant généralement de l’indivision et de l’absence d’entretien. Les réseaux sont souvent anciens et hors normes et nécessitent une remise en état. La spécificité de ces quartiers, tant au niveau des problèmes posés que du type de solutions à mettre en œuvre, appelle une approche particulière d’intervention.
POLITIQUE DE L’ETAT
La politique poursuivie de 1956 à 1970 a été celle de la « dégourbification » ou éradication des « gourbis » (habitat précaire fait de matériaux aléatoires et/ou de récupération) Ces quartiers étaient considérés inadmissibles à plus d’un titre :
• du fait du type de logement non conforme et facile à éliminer
• du fait de l’implantation du logement sur des terrains squattés par la population.
Il s’agissait de refouler cette population vers le lieu d’origine.
Cette politique a échoué car trop coûteuse pour l’Etat qui la subventionnait, de plus le phénomène allait en s’amplifiant étant donnée que les raisons démographiques et économiques, ayant engendré le phénomène, continuaient d’exister (offres d’emplois possibles dans les villes)
MISE EN PLACE DE LA POLITIQUE DE REHABILITATION ET CREATION DE L’ARRU
LES PROJETS DE DEVELOPPEMENTS URBAINS :
A la fin des années soixante dix, l’Etat abandonne la politique systématique de « dégourbification » pour s’engager sur la récupération de l’effort consenti par les populations sociales dans la création de leur logement. En effet il est possible de remarquer que la construction du logement se fait en « dur » répondant à la fois au mode de vie de ses occupants (typologie traditionnelle) et en nombre suffisamment important pour décourager toute initiative de démolition de la part de l’Etat. Les lotisseurs clandestins devenaient les principaux producteurs de terrains sociaux. Par ailleurs la construction évolutive dans ces quartiers semblait plus adaptée aux possibilités économiques de la population. L’analyse de l’Etat était d’organiser sur le plan urbain ces quartiers (opérations de désenclavement), d’apporter les services et équipements complémentaires et d’améliorer les constructions existantes par l’assistance technique, la mise à disposition de prêts adaptés aux conditions des populations pour achèvement et mise à niveau sanitaire de leur logement.
La première expérience se fera avec les communes de Tunis et Sfax, grâce à la contribution de la BIRD en tant que bailleurs de fonds. Cette première expérience a permis de tester les communes en tant qu’opérateurs et de mesurer les difficultés de ce type de programme. Ce test a permis d’ajuster les objectifs et le mode d’intervention et de réaliser dans le contexte financier de l’époque et face à la disparité des moyens mis à la disposition des communes à travers le pays que l’institutionnalisation de ces interventions était incontournable pour mener à bien une politique sociale d’interventions dans les quartiers d’habitat spontané. D’où la création en 1981 de l'agence de réhabilitation et de rénovation urbaine (A.R.R.U.), qui engagera à partir de 1983 et 1985 les IIIème et IVème projets de développement urbains (PDU).
Les objectifs poursuivis par la politique de réhabilitation des quartiers d’habitat spontané :
L’Etat va lancer au cours du VI plan de développement National un programme de développement urbain sur 8 communes cofinancé par l’Etat Tunisien à raison de 55% et la BIRD à raison de 45%. Il s’agit pour la plupart des quartiers de regroupements anarchiques d’habitat mis à part le quartier de la « Hafsia » situé dans la médina.
Les composantes des projets:
• la régularisation du statut foncier,
• l’amélioration et/ou la création de réseaux d’infrastructure (alimentation en eau, électricité, assainissement, évacuation des eaux pluviales, éclairage public, voiries) ;
• la création d’équipements collectifs de base (écoles primaires, jardin d’enfants, dispensaires, terrains de sport) ;
• la dé densification par la création de parcelles viabilisées dans les espaces interstitiels ;
• l’aménagement de terrains avoisinants les quartiers en lots de petite taille ou trames assainies (80m2 -120m2) pour la demande additionnelle, dans le but de freiner l’extension anarchique des quartiers. Certains de ces lots étaient destinés au relogement des ménages au titre de la démolition opérée dans le quartier pour les besoins de restructuration rurbaine et passage de réseaux.
• l’octroi de prêts pour auto construction des espaces interstitiels, extension et/ou ré aménagement de logements existants.
• L’assistance technique pour la constitution des dossiers de prêts des citoyens l’élaboration et le suivi des dossiers techniques de construction des logements nouveaux ou d’amélioration des logements existant ainsi que le suivi sur terrain des chantiers et des consommations effectives des différentes tranches de prêts.
Dans le cadre du III ème PDU la rénovation du quartier ancien de la « Hafsia » a permis d’expérimenter les interventions à mener dans les tissus patrimoniaux et d’adapter les outils existants.
Les partenaires des projets de réhabilitation:
Les départements Ministériels ayant à charge la programmation et le financement des équipements
Ministère de l’Intérieur et du Développement Local ;
Direction Générale des Collectivités Publiques Locales ;
Commissariat Général au Développement Régional ;
Les Communes de Tunisie ;
Les Conseils régionaux ;
Les bureaux d’études et de conseils ;
Les entreprises du Bâtiment et des Travaux Publics.
L’ARRU : Maître d’ouvrage délégué, responsable de l’apurement foncier, du suivi et de la réception des études et des travaux, de l’exécution du projet (toutes composantes incluses), de la gestion des prêts pour réhabilitation des immeubles.
L’ASM responsable de la maîtrise d’œuvre dans le cadre du projet de rénovation du quartier de la « Hafsia »
L’AFH responsable de la réalisation des trames assainies, qu’elle ne prendra réellement en charge qu’au niveau du IV ème projet de développement urbain.
La Banque de l’Habitat : responsable des crédits pour l’habitat et de la gestion du compte spécial de la réhabilitation financé conjointement par un prêt de la BIRD, l’Etat et les plus values foncières et/ou immobilières dégagées par le projet de rénovation du quartier de la «Hafsia » ainsi que du recouvrement des prêts accordés à la population pour la réhabilitation de leur logement;
La Caisse des Prêts et de Soutien aux Collectivités publiques Locales responsable du financement et de la gestion des prêts communaux.
Les concessionnaires publics des réseaux responsables des différents branchements.
Les délégations ayant à charge les commissions locales d’octroi des lots et des prêts.
Les trois générations de projets urbains réalisés au cours des années 80 ont permis la mise aux normes de 43 quartiers et 37900 logements pour un coût total de 69,4 Mdt et une population concernée de 276 000 personnes.
Programmes Données Générales Coût
Par Logt
(mdt)
Nbre Communes Nbre Quartiers Population Coût Total Nbr Logts
Concernée (En millions dt)
2èmé PDU 2 5 93000 17,8 12000 1,483
3èmé PDU 8 12 75000 28,6 10300 2,777
4ème PDU 25 26 108000 23 15600 1,474
TOTAL PDU 35 43 276000 69,4 37900 1,831
Ces projets conçus comme des opérations intégrées se sont avérées lourds, coûteux et lents à réaliser. Particulièrement pour le cas de l’opération de la « Hafsia » ou l’expérience a démontré la difficulté d’intervenir sur les logements anciens privés du fait du statut foncier équivoque (indivision), de la lourdeur des chantiers étant donné l’état des immeubles, la morphologie de la médina et la lenteur du retour d’investissement pour la population sociale des quartiers anciens.
A toutes ces raisons il est possible de rajouter le faible taux de recouvrement des frais engagés auprès des bénéficiaires qui va remettre en cause les possibilités de refinancement de ces opérations bien que le besoin soit toujours ressenti.
En effet, l’enquête d’identification menée par l’ARRU et la Direction Générale des Collectivités Publiques Locales (DGCPL) en 2001 sur les besoins en matière de réhabilitation dans les quartiers similaires a montré que ces derniers restent importants. En effet, 743 quartiers ont été proposés par 253 communes, groupant 272 000 logements et abritant environ 1,4 million d’habitants, soit environ 4 % de la population totale du pays selon l’enquête nationale population – emploi de 1999 et 23 % du nombre total des habitants des zones urbaines.
Les enquêtes d’identification des besoins en matière de réhabilitation des quartiers menées début des années 90 ont relevé que le phénomène d’habitat spontané touche toutes les villes du pays mais, se réduit à des extensions urbaines récentes de lotisseurs clandestins ou agrées n’ayant pas achevés les travaux dont ils étaient redevables. Ces quartiers de taille modeste sont partiellement équipés (en eau et électricité).
LES PROJETS NATIONAUX DE REHABILITATION DES QUARTIERS POPULAIRES
La naissance du Programme National de Réhabilitation des Quartiers Populaires- PNRQP
Le ralentissement de l'habitat spontané du fait du contrôle exercé par l'Etat sur son patrimoine foncier, ainsi que de la meilleure prise en compte par les programmes publics des besoins en habitat social font que ces quartiers ne nécessitent pas de régularisation foncière et ne présentent pas de besoins aigus d’amélioration d’habitat.
Ainsi aux projets urbains intégrés, complexes et coûteux succéderont à partir de 1992, une nouvelle génération de programmes appelés Programmes Nationaux de Réhabilitation des Quartiers Populaires (PNRQP) qui traduisent l’institutionnalisation de la politique de réhabilitation comme composante permanente de la politique de l’habitat et du développement local du gouvernement.
Par rapport aux projets de développement urbains, le P.N.R.Q.P marque une nouvelle étape dans la politique de réhabilitation, dans la mesure où ses composantes sont différentes de celles des projets de développement urbain et de plus le nombre de quartiers est multiplié presque par 10 dès le départ.
Le Conseil Ministériel Restreint (C.M.R.) du 18 février 1989 prévoyait l’assainissement de près de 300 quartiers populaires. Ce programme avait pour objectif à la fois l’amélioration des conditions d’habitat et l’arrêt des atteintes à l’environnement.
L’inventaire, réalisé par l’O.N.A.S. avec la collaboration des collectivités locales et régionales, permit d’identifier 750 quartiers démunis d’assainissement. Parmi eux furent sélectionnés 300 quartiers, considérés comme prioritaires, car constitués de populations économiquement modestes.
En 1990, ces quartiers furent identifiés comme des quartiers populaires. Les critères ayant permis le choix de ces 300 quartiers étaient :
La dégradation de leur état sanitaire ;
La faiblesse des revenus des habitants ;
L’absence de contraintes pour la réalisation des travaux d’assainissement ;
Les coûts peu élevés du branchement au réseau d’assainissement.
Ces programmes se distinguent des précédents projets de développement urbain par :
• l'élargissement de l'échelle des interventions pour inclure un nombre de quartiers et de communes beaucoup plus importants;
• la réduction des programmes d'intervention qui ne comporteront plus que les infrastructures de base (voirie, électricité, eau potable, et assainissement) ;
• l'abandon de la politique de récupération des coûts auprès des bénéficiaires, étant donné les faibles ressources de la population visée;
• l'augmentation de la part du financement pris en charge par l'Etat : 70% du coût total, les 30% étant à la charge des communes sous forme d'autofinancement et de prêt octroyé auprès de la CPSCL (Caisse de Prêts et de Soutien aux Collectivités Locales)
La réduction des programmes d'intervention, la simplification du nombre d'intervenants et donc du montage institutionnel qui en résulte ainsi que la simplification du schéma de financement rend ces programmes plus aisés à gérer et plus rapides à exécuter. L'A.R.R.U gère aujourd'hui en maîtrise d'ouvrage pour le compte des communes quelques centaines d'opérations alors qu'au cours des années 80 le nombre de projets en cours d'exécution n'a jamais dépassé deux douzaines.
La première génération du P.N.R.Q.P étant réfléchie à partir du Programme National d’Amélioration des Quartiers Populaires –P.N.A.Q.P -va s’intéresser prioritairement aux quartiers ayant une population sociale.
L’assainissement étant une infrastructure lourde et coûteuse, l’O.N.A.S. a ainsi imprimé, à la conception du P.N.R.Q.P, une certaine orientation. Il convient, toutefois, de remarquer que la première tranche du P.N.A.Q.P, lancée en 1989, avait comme objectifs à la fois la nécessité de réduire l’insalubrité de certains quartiers, mais aussi de réduire la pollution de la nappe phréatique en évitant les rejets d’eaux usées non traitées.
Le projet, réalisé à partir de 1992, a été conçu en coordination avec la D.G.C.P.L et l’A.R.R.U. En effet, cette période correspond à la préparation du 8ème Plan et il semble que le souci d’assurer une complémentarité entre différents projets sectoriels soit à l’origine de la coordination entre, d’une part le P.N.A.Q.P, le P.N.R.Q.P et le P.D.U.I. d’autre part. Le projet de développement urbain intégré (P.D.U.I) va intégrer outre les infrastructures, l’emploi et les activités économiques et les activités productives.
Ce croisement institutionnel et financier du P.D.U.I avec le P.N.R.Q.P a été avantageux, dans la mesure où il a déchargé le P.D.U.I des coûts d'infrastructures, ce qui a permis de consacrer plus d'investissements pour la composante productive.
Sur les 32 quartiers ayant bénéficié d'un P.D.U.I., une vingtaine figure parmi les projets du P.N.R.Q.P.
Les critères de choix des quartiers dans le cadre du PNRQP
Les critères sur lesquels se fondent les représentants d'organismes tels que l'O.N.A.S ou l'A.R.R.U, concernent, l'état sanitaire et les caractéristiques urbanistiques des quartiers.
Ces critères sont plus précisément
• La localisation impérative du quartier à l’intérieur du plan d’aménagement de la ville concernée ;
• La surface urbanisée du quartier ne devant pas être inférieure à 80% de la surface totale du quartier ;
• La densité (nombre de logement à l’hectare) ne devant pas être inférieure à 25 logements à l’hectare ;
• Absence de tout problème foncier ;
• Le coût d’intervention par logement ne devant pas être supérieur à 2500 dinars ;
Le changement d'échelle intervenu dans les programmes de réhabilitation, touche également les investissements dans le secteur qui ont doublé au cours de la dernière décennie (1992-2001) par rapport à la décennie précédente (1982-1991) passant de 52 millions de dinars à 112 millions de dinars.
On constate la réduction des coûts unitaires par logement qui passent de 1.831 mdt dans le cadre des PDU à 0,691 en moyenne pour les 3 générations de PNRQP.
Programmes
Données Générales Coût
Par Logt
(mdt)
Nbre Communes Nbre Quartiers Population Coût Total Nbr Logts
Concernée (En millions dt)
PNRQP 1 (1992-1996) 135 222 460 000 47,3 79100 0,598
PNRQP 2 (1997-2001) 229 238 540 000 69 102000 0,676
PNRQP 3 (2003-2007) 223 248 580 000 87 113000 0,770
TOTAL
PNRQP I - II & III 229 708 1 580 000 203,3 294100 0,691
Montage institutionnel et financier :
L’étude de faisabilité du projet, est soumise au conseil municipal pour approbation du programme d’intervention et de l’enveloppe financière. En effet, c’est suite à l’approbation du conseil municipal que la municipalité sera en mesure de contracter un emprunt pour couvrir les dépenses qui sont à sa charge.
La demande de la commune pour contracter un prêt est tributaire de deux organismes : la D.G.C.P.L. en tant que tutelle des collectivités, qui doit à son tour autoriser la C.P.S.C.L. à octroyer le prêt à la commune concernée. En effet le montage financier mis en place prévoit 70% de subvention de l’Etat, 15 à 20% de crédit auprès de la CPSCL et 10 à 15% d'autofinancement, selon le taux d’endettement de la municipalité.
Outre ces deux organes qui entrent dans le montage institutionnel, les bailleurs de fonds, tels que la Banque Mondiale (au niveau de la première génération de projets) et l’Agence Française de Développement (A.F.D.), vérifient les critères d’éligibilité du projet proposé et donnent ainsi leur accord pour inscrire ce projet dans la ligne de crédit.
La maîtrise d’ouvrage déléguée (M.O.D.) repose sur le respect de la responsabilité des différents maîtres d’ouvrages. C’est ainsi que les tâches de l’A.R.R.U, en tant que maître d’ouvrage délégué, sont bien identifiées :
▪ L’A.R.R.U. passe les marchés d’études après appels d’offres et assure leur suivi et leur réception;
▪ Pour les composantes, telles que la voirie, l’assainissement et l’éclairage public, l’A.R.R.U. passe des marchés avec les entreprises après appels d’offres;
▪ Pour les travaux concernant l’eau potable et l’électricité, l’A.R.R.U. passe des marchés de gré à gré avec la S.O.N.E.D.E. et la S.T.E.G.;
▪ Pour l’ensemble des composantes du projet, l’A.R.R.U. assure le suivi, la coordination et la réception des travaux;
▪ Pour la gestion financière des projets, toutes les dépenses sont effectuées par l’A.R.R.U.;
▪ La commune contrôle l’exécution du marché en visant la réception provisoire des travaux.
PROGRAMME NATIONAL DE REHABILITATION DES QUARTIERS POPULAIRES
MONTAGES INSTITUTIONNEL ET FINANCIER
Montage financier
Montage institutionnel
Le schéma basé fondamentalement sur le principe de la subvention de l’Etat, fait ressortir le P.N.R.Q.P comme le projet le plus avantageux pour tous les bénéficiaires (ménages, communes, concessionnaires publics des réseaux, opérateurs économiques installés dans le quartier, , lotisseurs publics, lotisseurs privés, promoteurs immobiliers publics, promoteurs privés, etc…).
Impact du PNRQP :
L’allègement du contenu des programmes et la simplification des circuits de financement et du montage institutionnel du PNRQP ont rendu possible l’exécution des programmes successifs de réhabilitation qui sont devenus moins longs, malgré la forte dispersion des projets et l’augmentation du volume d’investissement. Ces programmes sont réalisés dans le cadre d’une complémentarité avec les autres interventions sectorielles et municipales tels que le Projet de Développement Municipal (PIC) qui a vu le jour en 1992 ainsi que le PDUI qui a vu le jour en 1993.
Il a été introduit au niveau de la troisième génération du PNRQP l’étude d’un cadre de cohérence urbanistique, qui constituera pour la commune un outil simplifié de gestion urbaine. L’ARRU grâce à une revalorisation du coût des prestations pourra mettre à disposition un encadrement technique plus significatif.
L’extension et la généralisation de la politique de réhabilitation traduisent la volonté politique et l’engagement de l’Etat à assurer à la fois une requalification de ces quartiers et une régulation sociale des populations résidentes.
Le P.N.R.Q.P. bénéficie de la subvention de l’Etat et de l’exonération de la T.V.A. est un simple programme de transferts sociaux et de redistribution du revenu national sous forme de dépenses publiques dans la réhabilitation des quartiers populaires
Les effets d’impact du programme sont nombreux ils concernent :
le budget communal, le P.N.R.Q.P bénéficie d’une subvention variant de 70% à 100% du coût total du projet de réhabilitation, la commune a profité d’une économie substantielle au niveau de son Titre II. Cette économie lui permet d’orienter son budget d’équipement et sa capacité de financement au profit des investissements prévus dans le P.I.C.
Le taux d’autofinancement maximal de 15% du coût du projet, fait que la commune est déchargée d’un taux d’effort susceptible d’alourdir son déficit budgétaire et/ou sa contribution du Titre I au titre II, aux dépens des dépenses de fonctionnement et d’autres investissements.
En dotant le quartier d’infrastructures de base, le P.N.R.Q.P. a valorisé les quartiers populaires, notamment, en termes de valeurs immobilières, foncières et de bénéfice des services publics locaux. Ces améliorations ont permis d’intégrer le quartier dans l’assiette fiscale de la commune, et ont parfois contribué à reclasser certains logements d’une catégorie fiscale minimale à une catégorie supérieure de la taxe d’habitation.
La valorisation du quartier a eu des effets d’entraînement sur les activités économiques. Cette action a poussé certains ménages à transformer une partie de leurs logements en locaux commerciaux, ou pour des petits métiers.
Les ménages bénéficiant de la subvention de l’Etat ont de fait de meilleurs revenus.
La valorisation du quartier grâce à son équipement en infrastructures de base et à son intégration urbaine, a entraîné, notamment dans les grandes villes et les villes moyennes, une dynamique économique de commerce, de petits métiers et de P.M.E. Cette dynamique a généré des créations d’emplois directs et indirects et de nouveaux revenus (loyers divers, salaires et revenus de la propriété et de l’entreprise) pour les habitants du quartier réhabilité.
L’amélioration des logements favorisent une dynamique socio-économique illustrée par les effets suivants : nouveau rôle de la femme au sein de la famille ; et mécanismes de mobilité sociale favorisés par l’éducation et les ressources générées par diverses activités.
En outre, les projets induisent le développement d’impacts inattendus tels que :
- L’enchérissement des prix fonciers et immobiliers ;
- La pression des nouvelles dépenses sur le budget des ménages ;
- Le logement en étant générateur des ressources par la création de commerces et par la sous-location, permet à certains ménages de faire face aux nouvelles dépenses ou d’investir dans la création de micro-activités.
Avec les avantages d’une subvention maximale, d’une contribution communale minimale, le P.N.R.Q.P apparaît d’une part comme l’un des programmes de transferts sociaux et de "redistribution du Revenu National" les plus avantageux au profit des populations économiquement faibles (revenu médian de la population est égal à 1,6 du Salaire Minimum Garanti) et des communes à faibles ressources.
Le nombre des projets urbains totalisait 37 projets (1979 et 1994). Le P.N.R.Q.P. I, II, III totalisent aujourd’hui 708 projets, presque 20 fois le nombre des projets de développement urbain.
LE PROGRAMME DE PROMOTION DES QUARTIERS POPULAIRES DANS LES GRANDES VILLES
Suite à l'impact positif des projets de réhabilitation sur le plan social, économique et urbain aux quartiers populaires, d’une part et grâce à l'importance accordée par le chef de l’Etat aux quartiers populaires d’autre part. La décision sera prise de mobiliser une partie du Fonds National de Solidarité -F.S.N- 26-26 pour la promotion des quartiers populaires des grandes villes et particulièrement du grand Tunis afin de relever le niveau urbain de ces quartiers et le niveau social de leurs habitants l'intervention dans 26 quartiers précisément répartis sur 17 communes et 1 conseil régional.
Ce programme dénommé : "PROGRAMME DE PROMOTION DES QUARTIERS POUPULAIRES DANS LES GRANDES VILLES " devrait s'étaler sur la première période du 11ème plan du Développement, soit durant les années 2007-2008-2009 .
Consistance du programme : le programme va permettre à la fois l’amélioration des conditions de vie et la création d’emplois.
1. Amélioration des conditions de vie
Composante infrastructures et amélioration de l'habitat :
Réalisation de 280 km de voiries
Réalisation de 52 km d'assainissement
Réalisation de 25 km de drainage des eaux pluviales
Implantation d'environ 3880 foyers d'éclairage publique
Amélioration d'environ 3350 habitats
Composante équipements collectifs :
Construction de 17 salles de sport
Aménagement de 16 zones vertes et de loisirs
Aménagement de 17 terrains de quartiers
Composante petits métiers :
Aménagement de 16 zones susceptibles de les accueillir
2. Activités productive et d’emploi :
Création de 5270 projets de métiers d'artisans et de micro crédits ce qui permet la création de 7459 offres d'emploi.
3. Coût prévisionnel du projet
Le coût global du projet pour les 26 quartiers programmés est d'environ 114,529 Millions de dinars
4. Répartition annuelle du programme
Années Nombre de quartiers Nombre d'habitants
Coût prévisionnel (millier dinars)* Nombres d'emplois
Amélioration des conditions de vie Activités productives et emploi Total
2007 10 48810 26815 11150 37965 2503
2008 8 57380 25355 11005 36360 2532
2009 8 59865 23625 9845 33470 2424
3 années 26 166055 75795 32000 107795 7459
Pourcentage 70.3 % 29.7 % 100 %
( * ) Sans compter le coût des études et les frais de gestion ( 6.730 millions de dinars )
ET DE l’AMENAGEMENT DU TERRITOIRE
AGENCE DE REHABILITATION ET DE RENOVATION URBAINE
ARRU
37 ème CONFERENCE
RESEAU HABITAT ET FRANCOPHONIE TUNIS
ACCES A LA PROPRIETE DU LOGEMENT
REQUALIFICATION DES QUARTIERS D’HABITATION URBAINE
PDU PNRQP
&
PROGRAMME DE PROMOTION DES QUARTIERS POPULAIRES
DANS LES GRANDES VILLES
Slaheddine MALOUCH
Du 17 au 21 Novembre 2007
INTRODUCTION
La Tunisie comptait en 1956, année de l'indépendance, 3,8 millions d'habitants et disposait d'un parc de 650.000 logements, dont plus de la moitié étaient des logements précaires situés dans des « gourbivilles ». Les services urbains ne concernaient, à cette date, qu'une infime minorité de la population, et en 1966, dix ans après l'indépendance, seuls 15% de la population disposaient d'eau courante et le taux de branchement à l'assainissement n'excédait pas 5%.
L'amélioration des conditions d'habitat et un meilleur accès aux services urbains essentiels en milieu urbain ont été réalisés au cours des trente cinq dernières années, à des rythmes et selon des modalités variées. Ainsi en 2004, 98,8% de la population tunisienne disposent de l'électricité, 83,5% de l'eau courante et 53,4% de l'assainissement. Ces niveaux d'accès aux services urbains essentiels, sont importants et souligne l’effort de l’Etat en la matière. En effet la préoccupation du gouvernement Tunisien, et ce depuis l’indépendance, a été longtemps axée sur trois volets importants:
• la production de l’habitat en général et plus particulièrement de l’habitat individuel (87% du parc) ;
• la réhabilitation dans les quartiers populaires et/ou 3d’habitat anarchiques » apparus notamment des suites d’un boum démographique et de l’attrait des villes par rapport aux zones rurales.
• la résorption de l’habitat rudimentaire connu plus exactement sous le vocable « dégourbification ».
Au lendemain du changement, le chef de l’Etat a donné ses instructions pour la mise en place d'une stratégie Nationale de l'Habitat visant l'institution de différentes mesures d'ordre institutionnel, Juridique et financier basées sur quatre grandes orientations :
• accroître l'offre des terrains à bâtir et satisfaire notamment la demande sociale ;
• diversifier l'offre de logements et promouvoir le secteur privé de production ;
• renforcer la politique de réhabilitation et améliorer la gestion du parc de logements existants ;
• réformer le système institutionnel de financement de l'habitat et notamment le financement du social.
La mise en oeuvre de la stratégie adoptée en 1988 a produit une nette amélioration des conditions d'Habitat sur le plan quantitatif et qualitatif.
La durabilité de cette stratégie ayant été mise à rude épreuve, une actualisation a été entreprise en janvier 1998, puis en janvier 2000, permettant la relance du secteur par la mise en place d'un plan d'actions appropriées aux conditions Socio-économiques du pays.
HISTORIQUE ET PROBLEMATIQUE
Contexte favorable à l’apparition du phénomène de l’habitat spontané :
Au début des années 1960, la politique de l’Etat consistait à favoriser le développement de maisons privées, financées par des crédits bancaires et dont une partie des taux d'intérêts était bonifiée par l'Etat sous forme de prime à la construction. Ainsi, durant les années 1960, les politiques urbaines mises en œuvre par l'Etat étaient modestes en termes de réalisations et loin d'assurer l'intégration de la majorité de la population, la planification urbaine comme mode de régulation n'était pas encore à l'ordre du jour. L’Etat va organiser, sous la pression d’une demande toujours croissante de logements, le secteur de leur production qui avait commencé à voir le jour en 1957 avec la création de la Société Nationale Immobilière Tunisienne (SNIT). Ainsi de 1970 à 1980 nous avons :
La mise en place du plan national d’aménagement du territoire,
la création en 1972 du district de Tunis (aujourd’hui AUGT Agence d’Urbanisme du Grand Tunis),
la création des agences foncières (Agence foncière d'habitation –AFH- Agence foncière touristique – AFT- Agence foncière industrielle –AFI-)
la création de la Caisse nationale d'épargne logement (CNEL)
l’encouragement à la promotion immobilière privée
la création de l’Office National de l’Assainissement (ONAS)
Le financement et la promotion du logement social (Fonds de promotion du logement pour les salariés -F.O.P.R.O.L.O.S-) et création de la Société de promotion des logements sociaux (S.P.R.O.L.S.)
Création du code de l’urbanisme et du Périmètre d’Intervention Foncière (PIF)
L’ensemble des textes et la mise en place des institutions attestent de l’intérêt et de l’effort de l'Etat en faveur des villes et de leur organisation. Les infrastructures ont fait l'objet de schémas directeurs dans les grandes villes et ont permis d'équiper ces villes en services urbains. Les projets d'habitat étaient destinés de fait aux classes moyennes solvables. Parallèlement une demande additionnelle et non moins importante liée à une population pauvre opérant dans le secteur informel, était à la recherche d’un logement urbain. Cette population, n’ayant pas de possibilité, va devoir s’investir directement dans la production de son habitat.
L’habitat spontané en Tunisie :
Bidonvilles, « gourbivilles », logements rudimentaires, habitat précaire, habitat insalubre, quartiers sous équipés, quartiers sous intégrés, lotissements clandestins, habitat anarchique, habitat illégal, habitat périurbain, habitat irrégulier : ces définitions appellent toutes à une description de mauvaises conditions d’habiter. La terminologie la plus utilisée a été : « les quartiers d’habitat spontané », terminologie qui renvoie à la fois au regroupement anarchique de l’habitat en quartier non règlementaire.
Il est possible de dire pour résumer que les quartiers d’habitat spontané font référence :
• à de mauvaises conditions d’habiter étant donné les conditions sanitaires vétustes ou inexistantes.
• à un habitat construit partiellement. En effet la ou les pièces construites utilisent des matériaux précaires (tôle ondulée en guise de toitures, parpaing) ne répondant à aucune norme technique et souvent mal agencés.
• à un logement qui ne répond pas aux besoins réels du ménage en nombre de pièces.
• à un logement édifié sur des terrains non agrées par l’Etat non assainis ou non destinés à l’habitat (zones inondables, lits d’oued etc…)
• à l’implantation des logements en nombre important se faisant sans respect des voiries à prévoir pour la desserte et aboutissant le plus souvent à des quartiers enclavés.
• à l’extension consommatrice de terrains sans prise en charge par l’Etat des équipements de base pour les besoins de la population étant donné que la planification de l’Etat en la matière se fait sur des terrains urbanisables et agrées
II existe deux générations de quartiers d'habitat spontané en Tunisie:
les « gourbivilles », édifiés dès 1940 au sein des agglomérations urbaines ;
les quartiers d’habitat spontané développés dès 1970 à la périphérie des villes.
Les « gourbivilles » ont essentiellement été le produit de l'exode rural. Au lendemain de la deuxième guerre mondiale, des vagues de migrants vont affluer sur Tunis dont une partie s'installa dans les embryons de « gourbivilles » tandis que d’autres ménages vont occuper les logements vacants et ou disponibles de la Médina de Tunis. Ces logements étaient mis en location à la pièce par leurs habitants traditionnels, partis s'installer dans les nouveaux quartiers de la ville européenne. Au lendemain de l'Indépendance, la ceinture de « gourbivilles » dans le grand Tunis ainsi que la Médina représentaient des lieux d'habitat sur densifiés et investis par des populations économiquement marginalisées .
L’habitat spontané périurbain dans plusieurs villes du territoire est, quant à lui, le résultat d'une forte croissance urbaine alimentée en partie par l'exode rural et l'incapacité des programmes de production du logement social et d'équipements urbains à y faire face. 2
On pourrait définir l’ensemble de cet habitat dans ce qui est admis aujourd’hui comme de l’habitat non décent. Cet habitat regroupé est à l’origine de quartiers relevant des typologies suivantes :
Typologie des quartiers d’habitat spontané ou non décent
Les différentes enquêtes d’identification des quartiers d’habitat spontané menées depuis 1980 ont permis de dresser la typologie suivante :
Les quartiers d’habitat spontané de Type 1, sont des quartiers de grande concentration urbaine sous équipés et dépourvus de réseaux d’infrastructure. Leur sous intégration est due à la présence simultanée de facteurs physiques (nature et topographie du terrain, bâti précaire, statut foncier totalement ou partiellement irrégulier) et socio-économiques (population très pauvre). Cette pathologie appelle une intervention intégrée du type « réhabilitation », se situant à plusieurs niveaux, notamment :
• Foncier : Régularisation urbanistique et de la situation foncière des habitants ;
• Physique : Restructuration urbaine, réfection ou création de réseaux et complément d’équipements de première nécessité pour le quartier.
Ce sont ces quartiers qui ont fait l’objet d’une identification poussée et d’une prise en charge dans le cadre des projets de développement urbains à partir des années 1980.
Les quartiers d’habitat spontané de Type 2 sont issus la plupart du temps de lotissements clandestins ou non achevés par les lotisseurs de départ. Ils sont caractérisés par un statut généralement régulier, des constructions ordonnées et un bâti acceptable mais dont les réseaux sont défaillants ou insuffisants. Pour ces quartiers, l’intervention se limite à la réalisation des réseaux d’infrastructures manquants (assainissement, voirie, éclairage et un complément d’eau potable) ramenant ainsi le quartier au niveau d’équipement de la ville. Cette catégorie de quartiers dénommés quartiers populaires a fait l’objet de projets de réhabilitation dans le cadre des PNRQP(s) à partir des années 90.
Les quartiers anciens de Type 3 ou quartiers centraux. Ces derniers présentent un bâti vétuste et délabré du fait du statut de propriété relevant généralement de l’indivision et de l’absence d’entretien. Les réseaux sont souvent anciens et hors normes et nécessitent une remise en état. La spécificité de ces quartiers, tant au niveau des problèmes posés que du type de solutions à mettre en œuvre, appelle une approche particulière d’intervention.
POLITIQUE DE L’ETAT
La politique poursuivie de 1956 à 1970 a été celle de la « dégourbification » ou éradication des « gourbis » (habitat précaire fait de matériaux aléatoires et/ou de récupération) Ces quartiers étaient considérés inadmissibles à plus d’un titre :
• du fait du type de logement non conforme et facile à éliminer
• du fait de l’implantation du logement sur des terrains squattés par la population.
Il s’agissait de refouler cette population vers le lieu d’origine.
Cette politique a échoué car trop coûteuse pour l’Etat qui la subventionnait, de plus le phénomène allait en s’amplifiant étant donnée que les raisons démographiques et économiques, ayant engendré le phénomène, continuaient d’exister (offres d’emplois possibles dans les villes)
MISE EN PLACE DE LA POLITIQUE DE REHABILITATION ET CREATION DE L’ARRU
LES PROJETS DE DEVELOPPEMENTS URBAINS :
A la fin des années soixante dix, l’Etat abandonne la politique systématique de « dégourbification » pour s’engager sur la récupération de l’effort consenti par les populations sociales dans la création de leur logement. En effet il est possible de remarquer que la construction du logement se fait en « dur » répondant à la fois au mode de vie de ses occupants (typologie traditionnelle) et en nombre suffisamment important pour décourager toute initiative de démolition de la part de l’Etat. Les lotisseurs clandestins devenaient les principaux producteurs de terrains sociaux. Par ailleurs la construction évolutive dans ces quartiers semblait plus adaptée aux possibilités économiques de la population. L’analyse de l’Etat était d’organiser sur le plan urbain ces quartiers (opérations de désenclavement), d’apporter les services et équipements complémentaires et d’améliorer les constructions existantes par l’assistance technique, la mise à disposition de prêts adaptés aux conditions des populations pour achèvement et mise à niveau sanitaire de leur logement.
La première expérience se fera avec les communes de Tunis et Sfax, grâce à la contribution de la BIRD en tant que bailleurs de fonds. Cette première expérience a permis de tester les communes en tant qu’opérateurs et de mesurer les difficultés de ce type de programme. Ce test a permis d’ajuster les objectifs et le mode d’intervention et de réaliser dans le contexte financier de l’époque et face à la disparité des moyens mis à la disposition des communes à travers le pays que l’institutionnalisation de ces interventions était incontournable pour mener à bien une politique sociale d’interventions dans les quartiers d’habitat spontané. D’où la création en 1981 de l'agence de réhabilitation et de rénovation urbaine (A.R.R.U.), qui engagera à partir de 1983 et 1985 les IIIème et IVème projets de développement urbains (PDU).
Les objectifs poursuivis par la politique de réhabilitation des quartiers d’habitat spontané :
L’Etat va lancer au cours du VI plan de développement National un programme de développement urbain sur 8 communes cofinancé par l’Etat Tunisien à raison de 55% et la BIRD à raison de 45%. Il s’agit pour la plupart des quartiers de regroupements anarchiques d’habitat mis à part le quartier de la « Hafsia » situé dans la médina.
Les composantes des projets:
• la régularisation du statut foncier,
• l’amélioration et/ou la création de réseaux d’infrastructure (alimentation en eau, électricité, assainissement, évacuation des eaux pluviales, éclairage public, voiries) ;
• la création d’équipements collectifs de base (écoles primaires, jardin d’enfants, dispensaires, terrains de sport) ;
• la dé densification par la création de parcelles viabilisées dans les espaces interstitiels ;
• l’aménagement de terrains avoisinants les quartiers en lots de petite taille ou trames assainies (80m2 -120m2) pour la demande additionnelle, dans le but de freiner l’extension anarchique des quartiers. Certains de ces lots étaient destinés au relogement des ménages au titre de la démolition opérée dans le quartier pour les besoins de restructuration rurbaine et passage de réseaux.
• l’octroi de prêts pour auto construction des espaces interstitiels, extension et/ou ré aménagement de logements existants.
• L’assistance technique pour la constitution des dossiers de prêts des citoyens l’élaboration et le suivi des dossiers techniques de construction des logements nouveaux ou d’amélioration des logements existant ainsi que le suivi sur terrain des chantiers et des consommations effectives des différentes tranches de prêts.
Dans le cadre du III ème PDU la rénovation du quartier ancien de la « Hafsia » a permis d’expérimenter les interventions à mener dans les tissus patrimoniaux et d’adapter les outils existants.
Les partenaires des projets de réhabilitation:
Les départements Ministériels ayant à charge la programmation et le financement des équipements
Ministère de l’Intérieur et du Développement Local ;
Direction Générale des Collectivités Publiques Locales ;
Commissariat Général au Développement Régional ;
Les Communes de Tunisie ;
Les Conseils régionaux ;
Les bureaux d’études et de conseils ;
Les entreprises du Bâtiment et des Travaux Publics.
L’ARRU : Maître d’ouvrage délégué, responsable de l’apurement foncier, du suivi et de la réception des études et des travaux, de l’exécution du projet (toutes composantes incluses), de la gestion des prêts pour réhabilitation des immeubles.
L’ASM responsable de la maîtrise d’œuvre dans le cadre du projet de rénovation du quartier de la « Hafsia »
L’AFH responsable de la réalisation des trames assainies, qu’elle ne prendra réellement en charge qu’au niveau du IV ème projet de développement urbain.
La Banque de l’Habitat : responsable des crédits pour l’habitat et de la gestion du compte spécial de la réhabilitation financé conjointement par un prêt de la BIRD, l’Etat et les plus values foncières et/ou immobilières dégagées par le projet de rénovation du quartier de la «Hafsia » ainsi que du recouvrement des prêts accordés à la population pour la réhabilitation de leur logement;
La Caisse des Prêts et de Soutien aux Collectivités publiques Locales responsable du financement et de la gestion des prêts communaux.
Les concessionnaires publics des réseaux responsables des différents branchements.
Les délégations ayant à charge les commissions locales d’octroi des lots et des prêts.
Les trois générations de projets urbains réalisés au cours des années 80 ont permis la mise aux normes de 43 quartiers et 37900 logements pour un coût total de 69,4 Mdt et une population concernée de 276 000 personnes.
Programmes Données Générales Coût
Par Logt
(mdt)
Nbre Communes Nbre Quartiers Population Coût Total Nbr Logts
Concernée (En millions dt)
2èmé PDU 2 5 93000 17,8 12000 1,483
3èmé PDU 8 12 75000 28,6 10300 2,777
4ème PDU 25 26 108000 23 15600 1,474
TOTAL PDU 35 43 276000 69,4 37900 1,831
Ces projets conçus comme des opérations intégrées se sont avérées lourds, coûteux et lents à réaliser. Particulièrement pour le cas de l’opération de la « Hafsia » ou l’expérience a démontré la difficulté d’intervenir sur les logements anciens privés du fait du statut foncier équivoque (indivision), de la lourdeur des chantiers étant donné l’état des immeubles, la morphologie de la médina et la lenteur du retour d’investissement pour la population sociale des quartiers anciens.
A toutes ces raisons il est possible de rajouter le faible taux de recouvrement des frais engagés auprès des bénéficiaires qui va remettre en cause les possibilités de refinancement de ces opérations bien que le besoin soit toujours ressenti.
En effet, l’enquête d’identification menée par l’ARRU et la Direction Générale des Collectivités Publiques Locales (DGCPL) en 2001 sur les besoins en matière de réhabilitation dans les quartiers similaires a montré que ces derniers restent importants. En effet, 743 quartiers ont été proposés par 253 communes, groupant 272 000 logements et abritant environ 1,4 million d’habitants, soit environ 4 % de la population totale du pays selon l’enquête nationale population – emploi de 1999 et 23 % du nombre total des habitants des zones urbaines.
Les enquêtes d’identification des besoins en matière de réhabilitation des quartiers menées début des années 90 ont relevé que le phénomène d’habitat spontané touche toutes les villes du pays mais, se réduit à des extensions urbaines récentes de lotisseurs clandestins ou agrées n’ayant pas achevés les travaux dont ils étaient redevables. Ces quartiers de taille modeste sont partiellement équipés (en eau et électricité).
LES PROJETS NATIONAUX DE REHABILITATION DES QUARTIERS POPULAIRES
La naissance du Programme National de Réhabilitation des Quartiers Populaires- PNRQP
Le ralentissement de l'habitat spontané du fait du contrôle exercé par l'Etat sur son patrimoine foncier, ainsi que de la meilleure prise en compte par les programmes publics des besoins en habitat social font que ces quartiers ne nécessitent pas de régularisation foncière et ne présentent pas de besoins aigus d’amélioration d’habitat.
Ainsi aux projets urbains intégrés, complexes et coûteux succéderont à partir de 1992, une nouvelle génération de programmes appelés Programmes Nationaux de Réhabilitation des Quartiers Populaires (PNRQP) qui traduisent l’institutionnalisation de la politique de réhabilitation comme composante permanente de la politique de l’habitat et du développement local du gouvernement.
Par rapport aux projets de développement urbains, le P.N.R.Q.P marque une nouvelle étape dans la politique de réhabilitation, dans la mesure où ses composantes sont différentes de celles des projets de développement urbain et de plus le nombre de quartiers est multiplié presque par 10 dès le départ.
Le Conseil Ministériel Restreint (C.M.R.) du 18 février 1989 prévoyait l’assainissement de près de 300 quartiers populaires. Ce programme avait pour objectif à la fois l’amélioration des conditions d’habitat et l’arrêt des atteintes à l’environnement.
L’inventaire, réalisé par l’O.N.A.S. avec la collaboration des collectivités locales et régionales, permit d’identifier 750 quartiers démunis d’assainissement. Parmi eux furent sélectionnés 300 quartiers, considérés comme prioritaires, car constitués de populations économiquement modestes.
En 1990, ces quartiers furent identifiés comme des quartiers populaires. Les critères ayant permis le choix de ces 300 quartiers étaient :
La dégradation de leur état sanitaire ;
La faiblesse des revenus des habitants ;
L’absence de contraintes pour la réalisation des travaux d’assainissement ;
Les coûts peu élevés du branchement au réseau d’assainissement.
Ces programmes se distinguent des précédents projets de développement urbain par :
• l'élargissement de l'échelle des interventions pour inclure un nombre de quartiers et de communes beaucoup plus importants;
• la réduction des programmes d'intervention qui ne comporteront plus que les infrastructures de base (voirie, électricité, eau potable, et assainissement) ;
• l'abandon de la politique de récupération des coûts auprès des bénéficiaires, étant donné les faibles ressources de la population visée;
• l'augmentation de la part du financement pris en charge par l'Etat : 70% du coût total, les 30% étant à la charge des communes sous forme d'autofinancement et de prêt octroyé auprès de la CPSCL (Caisse de Prêts et de Soutien aux Collectivités Locales)
La réduction des programmes d'intervention, la simplification du nombre d'intervenants et donc du montage institutionnel qui en résulte ainsi que la simplification du schéma de financement rend ces programmes plus aisés à gérer et plus rapides à exécuter. L'A.R.R.U gère aujourd'hui en maîtrise d'ouvrage pour le compte des communes quelques centaines d'opérations alors qu'au cours des années 80 le nombre de projets en cours d'exécution n'a jamais dépassé deux douzaines.
La première génération du P.N.R.Q.P étant réfléchie à partir du Programme National d’Amélioration des Quartiers Populaires –P.N.A.Q.P -va s’intéresser prioritairement aux quartiers ayant une population sociale.
L’assainissement étant une infrastructure lourde et coûteuse, l’O.N.A.S. a ainsi imprimé, à la conception du P.N.R.Q.P, une certaine orientation. Il convient, toutefois, de remarquer que la première tranche du P.N.A.Q.P, lancée en 1989, avait comme objectifs à la fois la nécessité de réduire l’insalubrité de certains quartiers, mais aussi de réduire la pollution de la nappe phréatique en évitant les rejets d’eaux usées non traitées.
Le projet, réalisé à partir de 1992, a été conçu en coordination avec la D.G.C.P.L et l’A.R.R.U. En effet, cette période correspond à la préparation du 8ème Plan et il semble que le souci d’assurer une complémentarité entre différents projets sectoriels soit à l’origine de la coordination entre, d’une part le P.N.A.Q.P, le P.N.R.Q.P et le P.D.U.I. d’autre part. Le projet de développement urbain intégré (P.D.U.I) va intégrer outre les infrastructures, l’emploi et les activités économiques et les activités productives.
Ce croisement institutionnel et financier du P.D.U.I avec le P.N.R.Q.P a été avantageux, dans la mesure où il a déchargé le P.D.U.I des coûts d'infrastructures, ce qui a permis de consacrer plus d'investissements pour la composante productive.
Sur les 32 quartiers ayant bénéficié d'un P.D.U.I., une vingtaine figure parmi les projets du P.N.R.Q.P.
Les critères de choix des quartiers dans le cadre du PNRQP
Les critères sur lesquels se fondent les représentants d'organismes tels que l'O.N.A.S ou l'A.R.R.U, concernent, l'état sanitaire et les caractéristiques urbanistiques des quartiers.
Ces critères sont plus précisément
• La localisation impérative du quartier à l’intérieur du plan d’aménagement de la ville concernée ;
• La surface urbanisée du quartier ne devant pas être inférieure à 80% de la surface totale du quartier ;
• La densité (nombre de logement à l’hectare) ne devant pas être inférieure à 25 logements à l’hectare ;
• Absence de tout problème foncier ;
• Le coût d’intervention par logement ne devant pas être supérieur à 2500 dinars ;
Le changement d'échelle intervenu dans les programmes de réhabilitation, touche également les investissements dans le secteur qui ont doublé au cours de la dernière décennie (1992-2001) par rapport à la décennie précédente (1982-1991) passant de 52 millions de dinars à 112 millions de dinars.
On constate la réduction des coûts unitaires par logement qui passent de 1.831 mdt dans le cadre des PDU à 0,691 en moyenne pour les 3 générations de PNRQP.
Programmes
Données Générales Coût
Par Logt
(mdt)
Nbre Communes Nbre Quartiers Population Coût Total Nbr Logts
Concernée (En millions dt)
PNRQP 1 (1992-1996) 135 222 460 000 47,3 79100 0,598
PNRQP 2 (1997-2001) 229 238 540 000 69 102000 0,676
PNRQP 3 (2003-2007) 223 248 580 000 87 113000 0,770
TOTAL
PNRQP I - II & III 229 708 1 580 000 203,3 294100 0,691
Montage institutionnel et financier :
L’étude de faisabilité du projet, est soumise au conseil municipal pour approbation du programme d’intervention et de l’enveloppe financière. En effet, c’est suite à l’approbation du conseil municipal que la municipalité sera en mesure de contracter un emprunt pour couvrir les dépenses qui sont à sa charge.
La demande de la commune pour contracter un prêt est tributaire de deux organismes : la D.G.C.P.L. en tant que tutelle des collectivités, qui doit à son tour autoriser la C.P.S.C.L. à octroyer le prêt à la commune concernée. En effet le montage financier mis en place prévoit 70% de subvention de l’Etat, 15 à 20% de crédit auprès de la CPSCL et 10 à 15% d'autofinancement, selon le taux d’endettement de la municipalité.
Outre ces deux organes qui entrent dans le montage institutionnel, les bailleurs de fonds, tels que la Banque Mondiale (au niveau de la première génération de projets) et l’Agence Française de Développement (A.F.D.), vérifient les critères d’éligibilité du projet proposé et donnent ainsi leur accord pour inscrire ce projet dans la ligne de crédit.
La maîtrise d’ouvrage déléguée (M.O.D.) repose sur le respect de la responsabilité des différents maîtres d’ouvrages. C’est ainsi que les tâches de l’A.R.R.U, en tant que maître d’ouvrage délégué, sont bien identifiées :
▪ L’A.R.R.U. passe les marchés d’études après appels d’offres et assure leur suivi et leur réception;
▪ Pour les composantes, telles que la voirie, l’assainissement et l’éclairage public, l’A.R.R.U. passe des marchés avec les entreprises après appels d’offres;
▪ Pour les travaux concernant l’eau potable et l’électricité, l’A.R.R.U. passe des marchés de gré à gré avec la S.O.N.E.D.E. et la S.T.E.G.;
▪ Pour l’ensemble des composantes du projet, l’A.R.R.U. assure le suivi, la coordination et la réception des travaux;
▪ Pour la gestion financière des projets, toutes les dépenses sont effectuées par l’A.R.R.U.;
▪ La commune contrôle l’exécution du marché en visant la réception provisoire des travaux.
PROGRAMME NATIONAL DE REHABILITATION DES QUARTIERS POPULAIRES
MONTAGES INSTITUTIONNEL ET FINANCIER
Montage financier
Montage institutionnel
Le schéma basé fondamentalement sur le principe de la subvention de l’Etat, fait ressortir le P.N.R.Q.P comme le projet le plus avantageux pour tous les bénéficiaires (ménages, communes, concessionnaires publics des réseaux, opérateurs économiques installés dans le quartier, , lotisseurs publics, lotisseurs privés, promoteurs immobiliers publics, promoteurs privés, etc…).
Impact du PNRQP :
L’allègement du contenu des programmes et la simplification des circuits de financement et du montage institutionnel du PNRQP ont rendu possible l’exécution des programmes successifs de réhabilitation qui sont devenus moins longs, malgré la forte dispersion des projets et l’augmentation du volume d’investissement. Ces programmes sont réalisés dans le cadre d’une complémentarité avec les autres interventions sectorielles et municipales tels que le Projet de Développement Municipal (PIC) qui a vu le jour en 1992 ainsi que le PDUI qui a vu le jour en 1993.
Il a été introduit au niveau de la troisième génération du PNRQP l’étude d’un cadre de cohérence urbanistique, qui constituera pour la commune un outil simplifié de gestion urbaine. L’ARRU grâce à une revalorisation du coût des prestations pourra mettre à disposition un encadrement technique plus significatif.
L’extension et la généralisation de la politique de réhabilitation traduisent la volonté politique et l’engagement de l’Etat à assurer à la fois une requalification de ces quartiers et une régulation sociale des populations résidentes.
Le P.N.R.Q.P. bénéficie de la subvention de l’Etat et de l’exonération de la T.V.A. est un simple programme de transferts sociaux et de redistribution du revenu national sous forme de dépenses publiques dans la réhabilitation des quartiers populaires
Les effets d’impact du programme sont nombreux ils concernent :
le budget communal, le P.N.R.Q.P bénéficie d’une subvention variant de 70% à 100% du coût total du projet de réhabilitation, la commune a profité d’une économie substantielle au niveau de son Titre II. Cette économie lui permet d’orienter son budget d’équipement et sa capacité de financement au profit des investissements prévus dans le P.I.C.
Le taux d’autofinancement maximal de 15% du coût du projet, fait que la commune est déchargée d’un taux d’effort susceptible d’alourdir son déficit budgétaire et/ou sa contribution du Titre I au titre II, aux dépens des dépenses de fonctionnement et d’autres investissements.
En dotant le quartier d’infrastructures de base, le P.N.R.Q.P. a valorisé les quartiers populaires, notamment, en termes de valeurs immobilières, foncières et de bénéfice des services publics locaux. Ces améliorations ont permis d’intégrer le quartier dans l’assiette fiscale de la commune, et ont parfois contribué à reclasser certains logements d’une catégorie fiscale minimale à une catégorie supérieure de la taxe d’habitation.
La valorisation du quartier a eu des effets d’entraînement sur les activités économiques. Cette action a poussé certains ménages à transformer une partie de leurs logements en locaux commerciaux, ou pour des petits métiers.
Les ménages bénéficiant de la subvention de l’Etat ont de fait de meilleurs revenus.
La valorisation du quartier grâce à son équipement en infrastructures de base et à son intégration urbaine, a entraîné, notamment dans les grandes villes et les villes moyennes, une dynamique économique de commerce, de petits métiers et de P.M.E. Cette dynamique a généré des créations d’emplois directs et indirects et de nouveaux revenus (loyers divers, salaires et revenus de la propriété et de l’entreprise) pour les habitants du quartier réhabilité.
L’amélioration des logements favorisent une dynamique socio-économique illustrée par les effets suivants : nouveau rôle de la femme au sein de la famille ; et mécanismes de mobilité sociale favorisés par l’éducation et les ressources générées par diverses activités.
En outre, les projets induisent le développement d’impacts inattendus tels que :
- L’enchérissement des prix fonciers et immobiliers ;
- La pression des nouvelles dépenses sur le budget des ménages ;
- Le logement en étant générateur des ressources par la création de commerces et par la sous-location, permet à certains ménages de faire face aux nouvelles dépenses ou d’investir dans la création de micro-activités.
Avec les avantages d’une subvention maximale, d’une contribution communale minimale, le P.N.R.Q.P apparaît d’une part comme l’un des programmes de transferts sociaux et de "redistribution du Revenu National" les plus avantageux au profit des populations économiquement faibles (revenu médian de la population est égal à 1,6 du Salaire Minimum Garanti) et des communes à faibles ressources.
Le nombre des projets urbains totalisait 37 projets (1979 et 1994). Le P.N.R.Q.P. I, II, III totalisent aujourd’hui 708 projets, presque 20 fois le nombre des projets de développement urbain.
LE PROGRAMME DE PROMOTION DES QUARTIERS POPULAIRES DANS LES GRANDES VILLES
Suite à l'impact positif des projets de réhabilitation sur le plan social, économique et urbain aux quartiers populaires, d’une part et grâce à l'importance accordée par le chef de l’Etat aux quartiers populaires d’autre part. La décision sera prise de mobiliser une partie du Fonds National de Solidarité -F.S.N- 26-26 pour la promotion des quartiers populaires des grandes villes et particulièrement du grand Tunis afin de relever le niveau urbain de ces quartiers et le niveau social de leurs habitants l'intervention dans 26 quartiers précisément répartis sur 17 communes et 1 conseil régional.
Ce programme dénommé : "PROGRAMME DE PROMOTION DES QUARTIERS POUPULAIRES DANS LES GRANDES VILLES " devrait s'étaler sur la première période du 11ème plan du Développement, soit durant les années 2007-2008-2009 .
Consistance du programme : le programme va permettre à la fois l’amélioration des conditions de vie et la création d’emplois.
1. Amélioration des conditions de vie
Composante infrastructures et amélioration de l'habitat :
Réalisation de 280 km de voiries
Réalisation de 52 km d'assainissement
Réalisation de 25 km de drainage des eaux pluviales
Implantation d'environ 3880 foyers d'éclairage publique
Amélioration d'environ 3350 habitats
Composante équipements collectifs :
Construction de 17 salles de sport
Aménagement de 16 zones vertes et de loisirs
Aménagement de 17 terrains de quartiers
Composante petits métiers :
Aménagement de 16 zones susceptibles de les accueillir
2. Activités productive et d’emploi :
Création de 5270 projets de métiers d'artisans et de micro crédits ce qui permet la création de 7459 offres d'emploi.
3. Coût prévisionnel du projet
Le coût global du projet pour les 26 quartiers programmés est d'environ 114,529 Millions de dinars
4. Répartition annuelle du programme
Années Nombre de quartiers Nombre d'habitants
Coût prévisionnel (millier dinars)* Nombres d'emplois
Amélioration des conditions de vie Activités productives et emploi Total
2007 10 48810 26815 11150 37965 2503
2008 8 57380 25355 11005 36360 2532
2009 8 59865 23625 9845 33470 2424
3 années 26 166055 75795 32000 107795 7459
Pourcentage 70.3 % 29.7 % 100 %
( * ) Sans compter le coût des études et les frais de gestion ( 6.730 millions de dinars )
Admin- المدير
- عدد المساهمات : 972
نقاط : 2426
تاريخ التسجيل : 09/11/2011 -
مواضيع مماثلة» La rénovation urbaine
» la composition urbaine
» GLOSSAIRE GEOGRAPHIE URBAINE
» La maquette architecturale et urbaine
» FORME URBAINE ET ORGANISATION DE LA CROISSANCE
» la composition urbaine
» GLOSSAIRE GEOGRAPHIE URBAINE
» La maquette architecturale et urbaine
» FORME URBAINE ET ORGANISATION DE LA CROISSANCE
صفحة 1 من اصل 1
صلاحيات هذا المنتدى:
لاتستطيع الرد على المواضيع في هذا المنتدى